香港将实施回归后最大改革 解读高官问责制玄机
2002年6月27日16:45 南方网-南方周末
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图：6月24日，香港特别行政区行政长官董建华在香港礼宾府宣布新一届特区政府的高官名单。这批官员将于7月1日上任，高官问责制也将同时在港府推行。
| 旧有公务员制度的特点制约了港府的施政能力。董建华提出高官问责制构想，推行新政，将政府高官脱离公务员队伍，对其施政自负责任。
高官问责制是香港政府人事制度的重大改革，将有利于提高港府的施政效率；但在行政权主导的格局下，特首仍然在港府中发挥最关键的作用。
高官问责制将如何使官员在对社会负责与对特首负责之间形成一致？问责高官们的政绩评价又将有何具体可视的标准？这些问题能否得到解决，直接关系到问责制能否不偏离设立初衷，发挥应该的效能。
7月1日是香港回归纪念日，但今年的7月1日意义更为重大一些，它是新一届香港特区政府任期的开始。特首董建华获得又一个5年的任期，所以港府并没有面临什么权力交接的实质问题，但新一届的港府因推行高官问责制而引人注目。
新鲜港府
6月24日正午，香港的礼宾府记者云集。酝酿已久的新一届香港特区政府问责高官及行政会议名单终于在这一天出炉。这个名单，事实上也将是董建华第二任期内的“内阁名录”。
在董建华的名单上，政务司、行政司与律政司3司司长留任，港府现有的16个决策局改组为11个，其中6位局长来自公务员系统，而原行政会议成员唐英年、香港中文大学校长李国璋、眼科医生何志平、负责公司环境及基础建设工程的廖秀冬和电讯盈科财务总裁马时亨，则都以非公务员身份出任工商及科技局、教育统筹局、民政事务局、环境运输及工务局与财经事务及库务局等5个决策局的局长之职。
除了3司和决策局局长外，董建华的官员制度改革中，另一个值得留意的是行政会议的成员变动。3位司长和11位局长自动成为仿如“内阁”的行政会议成员，而在他们之外，董建华还委任了另外5位来自政界、商界、劳工界和法律界的人士“入阁”。
不过，真正令新一届特区政府具备新意的，并非那些初次涉足政坛的新脸孔，更关键的，是促使这些新人得以出现在政府前台的高官问责制，在它的作用下，香港的公务员制度将发生重大的变化。
公务员制度
现在香港的政体中，只有特首这个职位是需要负政治责任的，其他的任何一级官员在体制上都不必为他们的决策效果与施政成败承担政治责任。这跟港英政府长期以来形成的公务员制度有关。
在港英政府统治时期，英国政府将自己的公务员制度移植到了香港，其特点是公务员队伍作为非常稳定而且独立的系统，不受最高行政官员变动的影响，以中立、廉洁的态度以及专业的业务水准执行行政任务。这一制度设立有严格的考核程序，但一旦进入这个队伍，便拥有了这一“铁饭碗”，除非违法会被追究法律责任外，公务员可以安稳地工作到退休。他们不必为自己的工作负政治责任。
这一制度的着眼点是明显的，在实行政党政治的英国，不同政党轮换上台执政，可能会在某些领域里有不同的政策，但在更多的基本层面上会是相同的工作，中立的公务员队伍不随政党轮换而变动，不易受某一政党的利用，有利于国家施政的稳定性与连续性。在港英政府时期，香港政治成为英国政治的海外延续，所以公务员制度也一直在香港运转。
香港回归中国后，承继了这一公务员制度。但由于香港实行“港人治港”的高度自治，民众对于政府政绩有了直接评价并希望能够施加影响的要求，而在只有特首要负政治责任却又不可能被罢免的情况下，除了高官们“殚精竭虑地自觉”之外，这种要求根本无法得到满足。于是民众同政府的同一感得不到加强，尤其是在最近4年来香港的经济形势不太乐观的背景下，反而有被削弱的危险。
从这个角度讲，公务员的免责与队伍的封闭性，使得“港人治港”没有在最根本的意义上得到实现，港府处理危机的能力也因此被认为打了折扣。
香港中文大学亚太研究所副所长刘兆佳教授，在6月24日公布的新一届港府官员名单上出任中央政策组首席顾问，这是一个为了配合高官问责制而设立的新职位。他表示：“现时的症结是：高级公务员无法兼顾政治和行政角色。公务员的文化、过往的培训和心态，都不适合政治工作。但回归以后，由于社会形态的改变，香港需要高官肩负政治领导的角色。”
这是董建华决定对香港的官员体制动手术并且能够获得中央政府支持的重要背景。他的解决方案是：一方面让主要的政府要员对自己的决策施政负责任，而当官员不称职或操守有问题时，必定“不留余地，要炒就炒”.；另一方面依然保持中下层公务员的独立性与免责机制。事实上，这就是一种“内阁制”，只是作为政府首脑的特首依然在事实上不能被罢免。
基于上面的考察与思路，董建华提出了“高官问责制”的改革方案。
高官问责制
早在2000 年上半年，董建华就有了高官问责的构思，并在2001年10月10日第五份施政报告中首次披露了他的研究与构想。董建华竞选连任成功后，这一计划对香港开始有了实际意义。
2002 年4月17日，董建华在香港特区立法会详细介绍了高官问责制的内容：
第一，现在政府最高层的官员将脱离公务员系统，成为以合约方式聘用的高级官员。他们由特首提名，由中央政府任命，在其任期之内，各自负责由行政长官指定的政策范畴，统领所辖部门的工作，并且为其政策的成败直接向行政长官负责，履行对市民的责任。行政长官有需要时可以终止他们的合约。是为问责高官。
这些问责官员包括政务司司长、财政司司长和律政司司长，以及所有的决策局局长。他们既可以从现时公务员队伍中产生，也可以从非公务员系统的社会各界选拔。决策局将进行合并。
第二，“问责制”官员都进入行政会议，以强化行政会议的工作，使施政能够更快捷、更全面响应社会的诉求和切合市民的需要。
根据《基本法》的规定，行政会议也包括其他社会人士和立法会议员。
第三，现时公务员体制中，由局长担任的公务员职级和薪酬福利待遇保持不变，职称改为常任秘书长，扮演问责制局长与公务员系统之间的重要枢纽角色。
2002 年5月30日后，香港特区立法会以36票对21票通过了港府提出的支持高官问责制的议案。同时，立法会还否决了由7名议员提出的针对该项议案的修正案。
6月24日问责高官名单出炉，新一届港府推行高官问责制已是万事俱备，只待7月1日的到来了。
解决什么问题？
虽然高官问责制要到7月1日才能步入实践，但港府已经多次表示，它将解决许多问题。
董建华说：“我们要使特区政府的主要官员能够为他们的施政承担起责任；使特区政府的领导层理念一致，方向明确；民情在心，民意在握，同广大市民、立法会、社会各界团体有密切的联系和沟通；使施政的优先次序更明确，政策更加全面协调，为市民和社会提供更优质的公共服务。”
当然，这一切都还只是承诺，事实上更是董建华特首以及新一届港府高官们期待要解决的问题。从董建华的表述中可以看出，增强官员层的团结与提高施政效率显然是他们对高官问责制的首要寄托。
回归之后，香港的政治体制架构其实没有发生大的变化，依然是以行政权为主导，特首也仍然如同昔日港督那样，处于政府权力的中心。所以，当有人用“力图揽权”来诘难高官问责制时，董建华便用《基本法》中“特区政府所有官员的权力源于行政长官”的内容加以反驳。
但无论如何，董建华显然感觉到了自己的某些施政理念在旧有的政治体制下难以顺利地贯彻实施。香港市民对于港府的批评也多集中在两点上：一是高官责权不清，“政出多门”，以至于公务员也莫衷一是；二是多项政策“议而不决，决而不行”，严重拖低了施政效率。
高官问责制精简合并了一些决策局，具体细分11个问责局长的权责，在特首和高级官员、行政会议和高级官员、高级官员与各局公务员之间建立简单的互动关系，在行政权主导的前提下，理论上是能够达到使高官各司其职，减少从决策到实施的中间过程等目标的。
使问责高官摆脱公务员身份，使之可以从社会各界进行遴选，应该说是香港政府人事制度上的一个进步。过去在公务员系统内节节产生各级官员的制度，对于尚未实现立法会全民公选的香港来说，从根本上扼杀了整个社会的参政热情。在过去，一直有大量的社会精英不能被吸纳到政府内部贡献力量，致使港府丧失了不少整合社会资源、应付危机的能力。
透明性、开放性是一个现代政府的重要标志，高官问责制致力于打破原来行政体制的围墙，若是能够为政府与民间提供沟通交流的平台，将大大拉近市民与港府的距离，提升政府形象。
而对于公务员制度，问责制也没有从根本上去否定它的价值。问责制设立常任秘书长的重要职级，正是为了要保持公务员体制的完整性，使之可以发挥其完整的行政效能。
长远看这个问题
高官问责制自提出以来，备受关注，也备受争议。
问责制的基本出发点是“特区政府的主要官员可以响应社会诉求，为自己的施政成败负起责任”，但是问责高官事实上又由特首来决定，在对社会负责与对特首负责之间能否达成完全的一致呢？这是这一制度最容易遭到质疑的问题。
所以，对于高官问责制的效果，似乎更要依靠香港特首在日后施政中的把握了。如果他能够充分听取社会各界精英的施政建言，招揽到最适合职位的杰出人才并容许他们充分发挥专业才干履行职责，那问责制便能够发挥出它应有的能量。
由于高官问责制关系到香港多年政治体系与政治习惯的改变，从市民到媒体，再到立法院都对此极为关注，多次力促港府全面论证。而香港的知识界也纷纷对这一体制发表见解，期待通过良性操作实现问责制的设立初衷。
从更长远的角度来看，对于香港来说，高官问责制只是一个中短期的过渡方案，因为根据《基本法》的规定，香港特区将会逐步实现特首与立法会成员的直接选举，届时特首将对市民有了实际的政治责任，而市民还可以通过立法会影响政府施政，港府响应社会诉求也就将获得更切实的保障。（王双言）
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