特约撰稿／程 洁

　　6月18日，国务院通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下作《救助管理办法》）。6月19日，国家民政部就下发了《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理准备工作的紧急通知》，要求凡现在已无被收容人员的收容遣送站，应当着手为改设救助机构创造条件。

　　《救助管理办法》一共18条，从内容上看，确实充满人情味和维权意识，强制收容遣送制度转化成为纯粹意义上的民政上的救助制度。例如，明确要求为受助人员提供符合食品卫生要求的食物，提供符合要求的住处；要求救助站按性别分室居住，女性受助人由女性工作人员管理；规定救助站不得向受助人员及其亲属或所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；严禁救助站工作人员打骂、体罚、虐待受助人；不准扣压受助人员证件等等。

　　不难看出，立法者对上述事项的规定都有针对性，特别是针对原收容遣送机构违法操作而进行的改进。

　　然而，正当有人对新办法赞许之时，新问题接踵而至。有人担心，民政厅又是摘牌子，又是承诺一日三餐全部实行免费，如果有人蜂拥而至怎么办？按照新办法，受助人的居住时间没有限制，受助者剧增无法控制怎么办？更何况，很多县连工资都发不出，怎么靠财政解决这部分经费呢？

　　产生上述问题的根本原因可能是立法本身缺乏成本估算。尽管新办法的出台酝酿已久，及时推出的初衷也备受各方认可。但对于这一新法的推出，从已经公开的资讯看，似乎未能充分考虑立法的成本。《救助管理办法》属于一种行政法规，但是在我国的法律体系上具有法律效力。对于一项涉及众多非城市人口、非本地人口的立法，政府必须进行成本估算，对新的安置方案可能导致的公共财政支出作出妥善的安排。

　　政府对公共财政的支出实际上就是在消耗公民托付国家的财产。国家通过税收、行政费用、罚款等方式所获得的公共资产，必须合理使用，才能体现对社会的公共信托责任。正如任何人的行为都是有成本的，任何政府行为都是有成本的。

　　自20世纪80年代以来，经济学在我国蓬勃发展，尤其表现在政府对宏观调控与政府投资的盈利分析方面。但是，这种发展也带来两方面的负面效果。

　　一方面，宏观调控使政府有关部门不时为了刺激消费而动用税收及其他调控机制。与此同时，一些政府部门所掌握的钱袋子却缺乏有力的财政监管。有的部门自己制定预算案、自己拨款，自己留置、自己挪用，同时缺乏透明度。可以说，正是财政监管制度缺乏，才会导致以往的“收容经济”，一些部门才可以予取予求。

　　另一方面，过多注重对政府投资的成本分析，却忽略了非投资行为的经济性，尤其是政府立法行为的成本分析。例如，我国加强了对政府采购行为的监管，近期又提出加强对土地使用权转让的监管。然而，一项政府立法无论是否直接涉及经济问题，都会产生经济上的效果。例如，《救助管理办法》就涉及更新站点设备、重新安排管理人员、解决食宿成本以及安排交通等基本经济活动。按照新办法，县级以上人民政府民政部门负责救助工作。这就意味着，中国2000多个县都要同时进行上述安置，这将意味着多么庞大的财政开支呢？！

　　《救助管理办法》规定，将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。众所周知，任何国家的财政预算都是在预算年度开始之前提出的。列入新的预算年度至少要到2004年3月。然而，新办法要求2003年8月开始实施。在新的预算通过之前（前提是人大肯定批准），势必需要挪用其他财政项目，或者政府赤字运行。

　　政府立法不但关系公共财政支出，更关系到公民的基本财产权利。尤其是涉及预算支出的项目，应当特别谨慎，以防出现财政赤字或挪用其他预算项目资金的问题。政府财政若出现赤字，往往会强化征收，如果征收属于合法范畴，尚可容忍；但是如果出于挪用或任意拨款所导致的剥夺，无疑将增加人民负担。

　　随着制度经济学的发展，对制度本身进行经济分析在世界各国政府管理方面获得充分利用。许多国家和地区也都采用某种数学模型，对政府立法行为进行成本效益分析。例如，登陆美国国会预算办公室的网页，只要输入相应的近期美国的立法与法律草案的名称或代号，该法案可能产生的成本估算就能一目了然。一些国家还专门设计了供公众“游戏”的预算模型，公众可以随意变更预算案，以检验政府方案的合理性。对制度本身的经济分析，如今在我国也受到越来越多的重视和运用。但毋庸讳言，在这方面还存在不少问题，有时，政府部门实施一个重要行为，却疏忽于事先的成本估算。有时，即便进行了成本估算，从行为结果看，估算却显得不够充分。

　　也许我们难以马上实现立竿见影的公共财政监督改革。但是作为一个理性的政府，作为一个时刻将经济发展放在首位的政府，有必要将政府行为的成本估算摆在重要位置。就立法而言，成本评估还意味着对国际社会所承诺的财政透明度原则的实现，以及对国民所承诺的保护基本权利与负责任政府的兑现。（作者单位：清华大学法学院）■