从供需平衡来看，只要今后几年粮食产量能够保持在4.75亿吨左右的水平上，再加上进口调节的作用，中国完全有能力保证全国粮食供求的基本平衡。而且，适度利用国际市场，只能更加有利于中国的粮食安全。

　　2003年中国的粮食总产量可能要跌至8800亿斤左右。2000年至今，粮食已连续四年产不足需。在这种背景下，粮食安全问题受到了人们的关注。有的粮食专家甚至发出警告说，三年后，中国可能会发生严重粮食短缺。

　　目前粮食仍是供大于求

　　由于库存充足，近几年粮食一直保持供大于求的格局

　　1999年～2001年，粮食连续三年减产，全国粮食总产量累计减少1193亿斤。2002年粮食总产量为9142亿斤，比上年增产1％，但这仅是在前两年较大幅度减产前提下的恢复性增长，整体减产的趋势未变。

　　另一方面，在过去10余年，从总体上看，粮食消费需求呈缓慢增长的趋势。自2000年以来，中国粮食消费需求大致在9600亿～9800亿斤之间，而粮食产量已经连续三年徘徊在9100亿斤左右，粮食已连续三年产不足需。这几年全国粮食当年产需缺口在500亿～700亿斤之间。

　　尽管当年产不足需，但由于库存充足，近几年粮食一直保持着供大于求的格局。因为从1995年开始，中国连续四年粮食丰收，全社会的粮食节余量就在1万亿斤上下，相当于一年的总产量。从1996年下半年开始，市场粮价呈持续下跌趋势，在低价位上长时间徘徊。近年来，粮食总供给较大幅度减少，市场粮价反而走低，说明库存的变化在填补着粮食供给（国内产量加净进口）与消费之间的巨大缺口，粮食供过于求的局面没有发生变化。

　　根据历史经验数据和当前粮食产需情况分析，国家粮食库存（包括周转库存）大体保持在2500亿斤左右较为合适。1994年和1996年，中国先后两次提高粮食收购价格，从1998年起，又开始实行按保护价收购农民粮食的政策，当时粮食收购保护价要比市场价格高很多，农民都愿意把粮食卖给国家，这造成国家的储备粮超出需求很多。2002年3月末，国家粮食总库存达到5300亿斤(贸易粮)的历史最高水平，比1996年3月末增加3000多亿斤，其中地方商品周转库存3620亿斤，比1996年3月末增加2240亿斤。

　　粮价适度回升对农民是好事

　　不能因为今天粮食供求出现一些变化，就对过去几年适当控制粮食生产的总量增长的政策产生怀疑

　　最近一段时间，“中国三年后将会出现严重粮食短缺”的议论见诸媒体，由此引发了社会对中国粮食供求状况的担忧，各种利益相关者开始对这种判断作出反应，比如，城市食品价格出现了较大幅度的波动。

　　事实上，这个判断是没有多少根据的。近年来，虽然粮食播种面积下降，但由于生产条件改善，科技的进步，中国粮食综合生产能力仍保持在9000亿斤以上的水平。城乡居民直接消费粮食的数量都在减少，城镇居民食品消费的增长相对稳定，而农民的食品消费增长暂时还不会进入高峰期，尤其是农民对动物性食品的消费量增加仍会比较缓慢。从供需平衡来看，只要今后几年粮食产量能够保持在4.75亿吨左右，再加上进口调节，中国完全有能力保证全国粮食供求的基本平衡。而且，适度利用国际市场，只能更加有利于中国的粮食安全。

　　长期以来，人们普遍认为“手中有粮，心中不慌”，在粮食问题上有“宁多怕少”的倾向，甚至认为“多多益善”。事实证明，粮食供给过剩，粮价下跌，不仅对农民增收不利，而且会导致粮食库存庞大，给国家财政带来沉重包袱。

　　1998年以后，在粮食供过于求，市场粮价下跌，种粮比较效益下降的情况下，农民和政府都作出自觉和合理调整，即适当控制粮食生产的总量增长。有的年份在制定国民经济发展计划时，甚至放弃了持续几十年的粮食增产的计划指标。为了缓解粮食严重供过于求的状况，国家还制定了雄心勃勃的退耕还林计划。事实证明，这种政策调整对消化超库存的粮食，对拉动粮食价格的合理上升，缓解粮食生产和流通中的众多矛盾，都有明显的积极作用。我们不能因为今天粮食供求出现一些变化，就对过去几年的政策产生怀疑。在粮食问题上，一定要有周期观。

　　今后粮食供求会是一种什么走势呢？应该看到，如果明年继续减产，粮食产需缺口在现有水平上继续扩大，就可能出现粮食供求偏紧的局面，粮食供求的“拐点”就有可能到来。因此，今后几年的粮食政策应该由过去几年适当控制粮食产量，转向促进粮食产量的合理回升，以保持粮食供求的基本平衡。所谓合理回升，就是努力使得粮食总产量在今后2～3年内年恢复到9500亿斤左右的水平上，也就是争取增产600亿～700亿斤左右的粮食。在这样的产量水平上，再加上适度进口，我们完全有能力保证粮食供求的大体平衡。

　　实现这样的政策目标是完全可能的。目前，市场粮价已开始适度回升，这对调动农民的种粮积极性是一个好信号。在过去10余年中，我们没有真正让市场发挥调节粮食供求的基础作用。这次要给市场机制一个机会，让市场给农民传达一个正确的信号。

　　粮食市场为什么会出现非正常波动

　　这次粮油价格的上涨，目前的居民收入水平完全可以消化。但城市低收入人口可能会有一些恐慌，因此要强化对低收入阶层的粮食援助

　　粮食受自然因素影响比较大，生产有丰有歉，价格有涨有落，这是很正常的。但我国粮食供求关系极不稳定，粮食“卖难”和“买难”交替出现，粮食价格大起大落。这次粮食市场呈现出的非正常波动，不仅与中国粮食生产体制有关，更反映出粮食市场发育和政府调控政策上的问题。

　　从近中期看，即使不出现全局性的粮食短缺，粮食市场仍存在大起大落的可能。这一判断的主要依据有：

　　第一，国家粮食库存应对价格波动的能力并不强。由于2000年以来，全国粮食当年产需缺口累计高达近2000亿斤，每年都要依靠消耗库存来填充供求缺口，全国粮食总库存应是持续下降的态势。但近几年，国有粮食企业库存变化与当年粮食供求关系变化之间存在趋势上的不协调。虽然粮食减产，国有粮食企业库存数量却居高不下。

　　出现这种情况，与“国代民储”有关。受粮食供大于求、价格下跌的心理预期影响，用粮企业一般是随用随购，城镇居民随吃随买，农户存粮也有一定程度的减少，原来由民间储备的一部分粮食流向国家粮库。另外，由于对国有粮食企业的库存提供保管费用和利息补贴，国有粮食企业乐于增加库存，这也促使了社会库存向国有粮食企业流动。国有粮食企业库存中有相当部分属滞销品种，并不符合市场的需求，库存的地区分布极不平衡，一旦形成粮食紧张的预期，就会出现市场价格的剧烈波动。

　　第二，中国粮食的统一市场还未形成，缺粮区和余粮区之间还未形成正常的贸易关系。缺粮区是“买贵不买贱”，余粮区是“卖贱不卖贵”，在粮食供给偏紧的情况下，各种地区贸易壁垒就会重新抬头。

　　第三，农户对市场供求信号的反应具有盲目性。供给趋紧时，农户也会增加存粮。农户“卖跌不卖涨”的行为经过同步放大，会迫使价格不正常上涨，给国家的宏观调控增加了困难。

　　第四，国有粮食企业的逆向操作会加剧粮食市场波动。国有粮食企业和农户一样，也会“卖跌不卖涨”。粮食供给一旦趋紧，国有粮食企业也不一定会大幅度减少库存。1993年之后的粮食抢购和价格暴涨风潮，国有粮食企业跟着私商高价抢购粮食，甚至把国家为平抑粮价抛售的专储粮也拿去高价销售，而1996年下半年以后粮价持续下跌时，国有粮食企业不积极入市，按保护价收购农民的余粮，反而亏本销售粮食。此外，在供给趋紧时，大多数用粮企业和粮店会改变目前随用随买的做法，非国有粮食流通渠道会更加活跃，这一领域的库存会相应增加。

　　如果上述所有因素加在一起，即使供需之间的差距不大，也可能会引起粮食市场的剧烈波动。

　　今年9月份以后，小麦、玉米、水稻等主要粮食品种的价格普遍走高。主产区小麦价格平均涨幅40元～80元／吨，玉米价格华北地区同比价位上涨80元～120元/吨。大豆收购价也上涨了10％以上。粮食的涨价，直接带来了面粉、大米以及食用油、饲料等制成品的价格上涨。猪肉、色拉油价格涨幅均在30％左右。从1998年以来，国内的粮油价格一直处在一种很低的水平上。当前农产品价格的上涨基本上是价格的一种合理回归，对此，要冷静观察，从容应对。

　　目前的这种涨价，直接动因有这样几点：第一,粮食减产，库存减少,这一情形开始对市场发生影响；第二,粮价上升拉动原料价格上升；第三，国际市场上小麦价格上升,美国大豆减产10％左右,这对国内市场亦有影响;第四，有些市场炒作行为推波助澜。

　　这次农产品价格上涨，可能预示着长达六年之久的农产品价格低迷周期的结束。从居民对这次涨价的反应看，还没有出现刚刚放开粮油价格时的那种恐慌心理，没有出现大量抢购。另外，粮油价格的上涨，目前的居民收入水平完全可以消化。这种价格的变化也会带来一些不利的影响，比如城市低收入人口可能会有一些恐慌。当前，要密切关注农产品价格走势，避免出现类似1993年秋冬那种市场粮价暴涨的局面。

　　如何确保国家粮食安全

　　粮食问题不是孤立的，要充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展战略等长期目标结合起来

　　从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，中国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。

　　粮食是关系到国计民生的特殊商品，确保粮食安全是一项长期的战略任务。整体而言，中国粮食问题应该主要依靠自己解决，依赖他人或者完全自给自足都是不可取的。粮食问题不是孤立的，要充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展战略等长期目标结合起来。

　　1.切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。粮食生产的基本资源(耕地、水资源等)一旦减少，使粮食生产的能力遭到破坏，必然危及粮食安全。保护和提高粮食生产能力是确保国家粮食安全的基础。调减粮食种植面积要稳步进行。必须要严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占行为，通过复垦增加耕地资源，减缓总耕地资源的下降速度。要积极研究和推广先进的农业节水技术，同时，保证灌溉设施得到保护和有效利用，并加大对水利设施的投资力度，提高我国水资源的利用率。要充分利用WTO框架下的“绿箱政策”，强化粮食增产的科技支撑体系。应把提高粮食品质作为科技攻关和推广的重点。国家商品粮基地建设要调整结构，向优质化方向发展。

　　2.优化粮食生产区域布局，加强国家对粮食主产区的扶持。确保粮食安全，并不意味着所有地区都实现粮食自给，更不能否定个别地区通过与产区交换或国际贸易而获取粮食的可能性。要积极引导和强化市场对粮食供需的调节作用，从各地区追求区域内的产需平衡向全国供需平衡转变。中国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中，即集中到东北三省、黄淮海平原、长江中下游平原等地区。要增加国家对粮食主产区的财政和信贷投入。

　　3.保护好农民的种粮积极性。由于近年粮食供过于求，粮价持续走低，各种生产要素费用不断上升，相当一部分农民种粮无利可图，农民种粮积极性受到严重影响。解决这个问题，一是在粮食放开经营后，必须探索对生产者进行直接收入补贴的方式。二是应当在降低粮食生产成本上想办法。要依靠科学技术的进步，降低要素投入成本。逐步降低农业税税率，减轻粮食生产的税收负担，是保证粮食生产收益、增加农民种粮收入的有效途径。在我们对中部地区一些县粮食生产效益的调查表明，农村税费改革后虚轻实重的农业税，几乎抽取了粮食生产的全部剩余。建议统一确定分期减征幅度，在五年内实现取消农业税的政策目标。这种“以税惠农”的办法最能保证农民直接受益、管理成本低、可操作性强。

　　4.完善国家粮食储备制度。粮食储备是政府调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段。但粮食储备体系只是解决粮食安全的应急措施。确保国家粮食安全的基础是在“地里”，而不是在“库里”。中国粮食储备制度目前仍存在很大缺陷，主要是国家储备粮功能定位不明确，储备规模过大，成本过高；国家粮食储备暴露出了明显的效率低、时效性差、透明度低等弊端。要对国家粮食储备体系从制度上重新进行设计。

　　5.依靠国际市场来调剂余缺。中国解决粮食问题必须立足于提高国内粮食综合生产能力，但也要充分利用国际市场调剂余缺和品种。适当多进口一点粮食对于保护和改善生态环境是有利的。从中长期看，中国的粮食自给率可平均保持在不低于90％的水平上。从以往经验看，出现过国内粮食供给相对平衡的时候大量进口，国内粮食减产供应紧张的时候又大量出口的怪现象。要统一协调粮食内外贸政策，要提高粮食进出口的运作效率，防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节，减少“逆向调节”。今后应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮等采取更加灵活的策略。应推行南进北出的进出口策略。南方销区可利用WTO配额从国际市场进口玉米、小麦及其制品和饲料等产品，北方可利用市场区位优势出口大米、玉米、小麦和大豆等农产品。

　　6.保障特殊群体的粮食安全。粮食安全的基本内涵是指“确保所有的人在任何时候都能买得到，又能买得起他们需要的基本食品”。在中国，确保粮食安全应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。目前中国农村还有2800多万贫困人口，城市还有不少收入低的居民(包括下岗职工)，而且几乎每年都有一些地区遭受严重的自然灾害。除此之外，有的是身体残缺缺乏劳动能力，有的是严重疾病丧失工作能力等等。必须把保障这些特殊的人群的粮食安全问题作为确保国家粮食安全的重要内容。要借鉴国外的一些做法，为需要救济的低收入人口提供粮食援助，使其维持正常的生活。

　　7.尽快建立和完善粮食信息预警系统。目前，粮食生产、流通、库存、消费等方面的一些基本情况，并不很清楚。如对粮食库存量的看法就不尽一致。要开展粮食产、供、销、存环节的跟踪调查。加强对粮食播种面积的调查与核实。要对农户存粮的情况进行动态监控。要逐步建立权威的粮食生产、消费、库存信息发布制度。

　　以提高粮食综合生产能力和优化粮食生产布局为主，以粮食储备调节和粮食进出口调节为辅，保护好农民的种粮积极性，强化对低收入阶层的粮食援助，是确保中国粮食安全的合理途径。(国务院发展研究中心农村经济研究部部长 韩俊)