――访中央党校党建专家高新民教授

本报记者 王海洲 实习生 张蓓

　　本报北京2月17日电 中共中央近日颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，并发出通知，要求党的各级组织和党员干部严格遵照执行。中共中央党校党建部党建原理教研室主任高新民教授就此接受了本报记者的专访。

　　党的权力也需要“制衡”

　　记者（以下简称“记”）：政党不同于国家，其内部监督与国家政治生活中的监督有哪些不同？政党内部监督的功效是什么？是否也存在局限性？

　　高新民（以下简称“高”）：监督的本来含义是指监察与督促。监督谁？主要是监督权力的运作过程。一般说来，监督是与“权力”相联系的，有了权力才有所谓监督。监督可以有多种形态，比如：可以有专门用来监督下级和民众的专制的监督形式（实质上是控制形式）；可以有群众监督上级、监督公共权力运作的民主的监督形式，或者是以公共权力的一部分来监督公共权力的另一部分；可以有民主集中制基础上的对上监督与对下监督相结合的形式，等等。当然，在专制形态下的监督，不包括对专制者本人的监督。

　　无论是党内监督还是国家的监督、社会的监督，都是为了保证权力的运转不超出法律规范和社会道德所许可的范围，不滥用权力。

　　虽然现代国家都有监督体系，但监督制约的力量大小并不一致，它受到社会政治经济文化条件的限制。从实践来看，当出现滥用权力的时候，至少要有大致平衡的力量才能阻止错误的继续运行，才有可能制约权力。监督最主要的功效就是通过制约来防止错误的运行。所以，从理论上讲，健全的监督体系有助于形成防错纠错机制。仅就此而言，党内监督与国家政治生活中的监督是一致的。

　　自我监督要有制度保障

　　高：中国共产党是政党组织，并且是执政50多年的党，长期处于国家权力运作的中心。在这种背景下，党内监督既具有通常的功能，又有自己的具体作用：第一，通过有效的监督，保证党的路线、方针、政策不出现大的失误，使党真正代表人民利益；第二，通过内部权力制约，防止党的权力运行过程中出现滥用权力的现象；第三，鉴于人大、政府、政协都在党的领导之下，加强党内监督，实际上就是规范党的各级组织和共产党员在国家政治生活中按照宪法和法律的规定活动；第四，党内监督在整个国家政治生活的监督中起到导向性作用，党内监督的成效直接影响到国家和社会。这几点归结起来，就是防止出现大的失误，保障党的路线、方针、政策的实现。

　　但是，政党内部监督毕竟与国家政治生活中的监督不完全是一回事。众所周知，政党是由党员自愿结合而组成的组织。从社会学的角度讲，任何一个组织，它本身的目标是组织生存的第一需要，因此组织内部的监督只是为了更好地实现本组织的目标，如果监督有碍于组织目标的实现，那么自我监督就往往成为一种手段，需要时可以用，不需要时就成为形式，这就是人们所说的“同体监督”（即自我监督———编者注）的局限性。政党内部监督亦属于同体监督，同体监督的成效往往取决于党自身是否重视或是否愿意接受监督，这就带有很大的不确定性。这也是所有的同体监督的局限性。因此，在西方社会，来自本组织之外的监督往往是最大的监督力量。

　　中国共产党能否克服同体监督的局限性，就成为党内自我监督的关键。要克服这种局限性，使监督的功能真正转化为实际效力，就需要有一定的制度来予以保障。

　　必须先做到党内民主

　　记：一般来说，民主的发育程度决定了监督的实际功效。能否分析一下党内监督与党内民主的关系？

　　高：如果人们把监督定义为对权力的监督而不是对人民群众的监督，那么，民主就是对权力的最好的监督，最大的制约。党内亦如此，党内民主的发育程度决定了党内监督的实际功效。

　　实行党内民主是克服同体监督的局限性的基本途径。对于一个拥有来自各阶层的人数众多的党员的大党来说，若使同体监督达到最大效应，最好的路径就是推广参与式党内民主。

　　监督有各种各样的形式，但以民主为基础的监督有其特殊的优势：

　　一是具有平等性，即所有的行使权力的人在监督体系中都是平等的，不存在游离于监督之外的特殊权力行使者。比如，1987年党的十三大政治报告中就明文规定：“健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期汇报工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策的作用；建立中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。”邓小平对这一报告予以高度评价。从那时以来，中国共产党就着手探索这一工作，直至2003年党的十六届三中全会，在实践中首次实现了中央政治局向中央委员会汇报工作，接受中央委员会和全党监督制约的设想。这是民主监督状态下才能有的局面。

　　二是具有广泛性，即参与监督的主体极其广泛，既有普通党员群众的监督，也有各级组织之间的监督，还有专职监督部门的监督，等等。

　　三是具有厚实的合法性。这里所说的合法性指党员群众的心理认同。党内的权利主体是广大党员，但6600多万党员不可能每一个人都去直接从事党内的事务管理，更不可能每一个人都在权力系统内活动，只能由少数党员去从事党内的权力运作活动，那么，这少数人是否反映了大多数党员的意志，就需要监督。监督的权力来源于党员的权利，来源于党员的认可，这是党内民主监督的合法性来源。有了这一点，监督才能得到最广大党员的支持，监督才有必要成为多数人的事。如果监督的权力来自上级，那仅仅是传统的合法性，其外在的表现形态并不一定是民主监督。

　　列宁说：民主的核心是选举、公开和监督

　　高：党内监督置于党内民主的基础上，也有利于解决现实问题。目前党员的社会成分已经是多元的，在这种情况下，解决社会问题，维系社会公正，保证党的路线、方针、政策，反映社会最大多数人的利益而不仅仅是某个阶层的利益，就需要由大多数人来监督、判断、认可，民主就成为切实可行的途径。另外，我们强调以党内民主来示范和带动人民民主，而人民民主本身就蕴含着人民享有监督权利，因此党内必须先有广泛的包括监督在内的民主，才有可能在国家政治生活和社会生活中形成示范、推动的作用。

　　民主的制度是充分实现监督功效的保障。民主不仅仅是一种理念，更是一种制度安排。从列宁对民主的论述来看，民主制度中的核心内容就是选举、公开和监督。而这三项制度中，如果没有前两项，就不存在真正的民主监督。

　　选举为什么变成“跑官要官”？

　　记：监督与选举制度、公开制度之间又是什么关系呢？

　　高：从选举与监督的关系来看，由于权力行使者的权力来源于选举者，选举者才有对被选举者监督的权力和权利。虽然选举的直接目的只是要为党的某个组织选出一个领导者来，但如果我们把选举作为整个民主的运行机制的一部分来看，那么，我们就可以明显地看出，选举其实是一种最有力的权力制约。在西方多党制国家，为了获得选票，各政党不得不使自己的政策倾向于大多数群众，迫使各政党政策向中间位移。就竞选者个人而言，为了获得选票，不得不走到广大群众中去。在中国，如果没有制度的监督，选举就可能转变为跑官要官、对上负责对下不负责。如果没有选举制度和罢免制度，权力行使者在出现问题的时候换一个地方继续当官，那么，监督的最好结局就只能是发现一些问题却没有任何制约作用，防错固然不易，纠错就更难。完善的选举权和罢免权形成了强大的制约力量，是整个防错纠错机制的重要一环。

　　从公开制度来看，公开是民主的题中之义，是监督的前提。没有公开，就不可能有真正的监督。这里所说的公开，是指权力运作过程的公开而不仅仅指结果的公开。只有在公开的基础上，才有所谓监督。滥用职权的行为，一般发生在暗箱操作过程中。当权力运作过程处于公开化状态时，来自人民的监督就是可操作的监督，否则就是不可操作的监督。并且，党内监督作为一种民主形式的监督，其特点之一就是党员群众的广泛参与，这种参与是党内民主的必然要求，因为共产党员的权利之一就是有权知道党内权力运作的全过程，而不是仅仅知道权力运作的结果。只公开最后的结果是无所谓监督的。

　　尽可能听取多数人的意见

　　高：在公开方面，最大的障碍来自两方面：一是有战争年代传统思维的痕迹。在战争年代，很多党内事务需要保密，如重大决策，工作报告，或党内的一些规章制度等等，的确需要严守秘密，否则党组织就没有起码的安全。但在执政条件下，特别是在发展党内民主的今天，党员完全有条件参与党内事务，在政策制定或其他方面的权力运作过程中了解实际情况，提出意见和建议，参与本身就是监督。二是缺少现代民主观念，仅仅向少数人公开，即公开的范围限定于参与决策的部分领导者和少数专家。

　　实际上，中国共产党是一个先进的政党，其先进性也应当包括民主决策民主监督等方面。民主的过程是一个尽可能多地听取多数人意见的过程，是一个组织内部的所有成员有权利有义务参与的过程，这在信息网络发达的今天并不是技术层面做不到的事，而是愿意不愿意做的问题。即使在某种条件下所有党员参与决策是很难做到的，那么决策过程也应当公开，以使广大党员能够监督这一过程。这种权利不是哪一级组织给予不给予的问题，而是共产党员应当享有的并且党章也明明白白予以规定的权利。没有公开制度的保障，监督就只能是少数人的监督、专职机构的监督而不是来自群众的监督，其同体监督的局限性就很难克服。

　　只有建构在民主价值基础上，才能有健全的监督体系。在当今社会，十全十美的监督体系固然没有，但以民主与科学的理念为基础建立的监督体系，较之专制形态的监督，更符合时代的潮流，更为健全一些。这是因为，专制形态的监督尽管可以在一定时间内发挥最大效果，但从长远来看，这种监督依赖于领袖的个人素质、个人魅力，具有不稳定因素。而民主的监督，如果是制度化的，那么，它可以在较长的时间内发挥作用，恰恰可以长远地巩固党的团结与党的整体权威。

　　党内监督要克服局限性

　　记：党内监督有没有局限性？

　　高：党内监督，要克服同体监督的弱点，更需注意创建一个制度环境来保障监督的有效性。制度环境由体制与具体制度两个层面构成。其中，体制对具体制度起到一种保护作用。如果没有体制的保护，制度的刚性就值得怀疑，因为某些制度的存废可以因人而异，具有主观随意性。有了体制的保护，就可以形成大的制度环境，减少执行制度过程中的随意性，使制度的刚性体现出来。党内监督制度属于第二层面的内容，其实现效果受到监督体制严重影响。

　　其实，在中国共产党的历史上，以党内体制性的方式来解决同体监督的问题，是有过文献上的先例的（见新闻背景）。但这些规定毕竟为我们探索如何克服同体监督的弊端提供了一种方式或范本。

　　反腐败只是《条例》的功能之一

　　记：人们往往把监督与反腐败联系起来。有人认为，《党内监督条例》的出台是党针对目前仍然严峻的腐败现象而采取的一个有效措施，您怎么看？

　　高：监督与反腐败的确有关系，监督不力，确是某些领导者腐败行为能够得逞并且蔓延的原因之一。反腐败离不开有效的监督。但是，需要注意的是：第一，反腐败仅仅是监督的功能之一，但不是监督的全部功能。党内监督的第一要义是为了防止党的路线、方针、政策在决策和实行中出现错误。强化监督有反腐败的实际功效，却不仅仅是为了反腐败而监督。第二，产生腐败现象的社会根源是很复杂的，涉及到经济体制、政治体制、文化传统等诸多领域。党内监督在反腐败工作中，起到的只是及时发现问题、阻止腐败行为得逞的作用，但监督行为本身并不能从根本上阻止腐败行为不再产生。

　　这是因为，监督是对权力运作过程的监督，是与权力紧密相联的。健全的监督体系可以在权力运作及其相关的领域中发挥很大作用，可以减少滥用权力的行为，但无法超出这个范围去担负它本身不能负担的功能。而腐败行为的产生还有其他因素，如经济因素、文化影响等等。

　　反腐败是一项系统工程，不能过度强调某一方面的作用而忽视其他作用。反腐败需要从多方面入手，加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，形成党的十六大所说的反腐败的“合力”，从源头上预防和解决腐败问题。

　　新闻链接：2003年落马高官

　　2003年，先后有李嘉廷、刘方仁、程维高等一批省部级官员被判刑或查处。社会各界也越来越强烈地感受到了党中央反腐败的决心和力度。

　　刘方仁：贵州省委原书记。

　　其在任职期间，共收受贿赂人民币160余万元、美元1．99万元；长期与有夫之妇、某星级酒店理发员郑某保持不正当两性关系。2003年4月22日，中共贵州省委常务委员会决定开除刘方仁党籍。

　　在任上，刘方仁在一次会议上说：“必须大力加强党的建设，特别是领导班子和干部队伍建设，深入开展反腐败斗争，以良好的党风政风带动社会风气的转变。”

　　李嘉廷：云南省委原副书记、省长。

　　1994年上半年至2000年7月，李嘉廷共受贿人民币1810余万元。2003年6月20日，李嘉廷被判处死刑，缓期二年执行。

　　在被查处之前，李嘉廷曾反复强调如何反腐倡廉：“新春佳节将近，我不是来恭贺新禧，而是给大家敲一记警钟。年关先要过‘廉关’。”

　　事发后，李嘉廷又作出沉痛的忏悔：“我在成绩和荣誉面前，沾沾自喜、居功自傲，没有把握住自己，在香风糖弹中，经不起考验……”

　　程维高：河北省委原书记。

　　程维高在任上为他人和其子程慕阳牟利，给国家造成巨大经济损失；对举报者进行打击报复；前后两任秘书违法犯罪分别被依法判处死缓和一审判处死刑，程维高对此负有重要责任。2003年8月，中央纪律检查委员会决定给予程维高开除党籍处分，撤销正省级待遇。

　　在任上，程维高曾屡次作报告谈到反腐败的重要性：“领导干部对自己职责范围内的反腐败工作敷衍塞责、不闻不问、不抓不管以致屡屡发生大案要案、造成恶劣影响的，必须对其进行责任追究！”

　　田凤山：国土资源部原部长。

　　田凤山因有严重违纪问题，2003年10月28日，十届全国人大常委会第五次会议决定免去田凤山的国土资源部部长职务。“我们脚下的土地，是价值25万亿元的最大宗国有资产。如何才能管好、经营好这笔人民共同的财富？”田凤山在一次答记者问时，如此阐述自己肩负的重任。

　　刘长贵：贵州省原副省长。

　　刘长贵在任职期间，曾收受贿赂人民币共110万元、美元3万元，2003年6月5日被开除党籍。

　　潘广田：山东省政协原副主席。在1992年5月至2001年10月间，潘广田先后多次收受他人财物，总价值人民币153．9万余元。2003年4月23日，潘广田被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。“对我的犯罪行为，我只能用四个字来概括，就是悔恨欲绝。在此我奉劝那些有权的，一定要以我为戒，慎用权力！”潘广田事后这样忏悔道。

　　田凤岐：辽宁省高级人民法院原院长。

　　田凤岐共收受他人贿赂折合人民币330万余元。2003年5月13日，田凤岐被一审判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。

　　丛福奎：河北省委原常委、常务副省长。

　　丛福奎在任期间，非法收受贿赂共计人民币936万余元。2003年6月，其被判处死刑，缓期二年执行。

　　王钟麓：浙江省原副省长。

　　王钟麓在任职期间曾收受巨额贿赂，长期与他人保持不正当两性关系。2003年8月，中央纪委决定给予王钟麓开除党籍处分，并移送司法机关。

　　刘克田：辽宁省原副省长。

　　刘克田在任期间，曾收受巨额贿赂和礼金。2003年12月，被开除党籍。现已移交司法机关办理。

　　王雪冰：中国建设银行原行长。

　　在1993年至2001年期间，王雪冰非法收受他人财物，共计折合人民币115．14万元。2003年12月10日被一审判处有期徒刑12年。

　　麦崇楷：广东省高级人民法院原院长。

　　麦崇楷收受贿赂共计折合人民币106万元。2003年12月24日被一审判处有期徒刑15年。

　　王怀忠：安徽省原副省长。

　　王怀忠受贿共计折合人民币517万余元，并对价值人民币480万余元巨额财产不能说明合法来源。2004年2月12日，经最高人民法院核准，安徽省原副省长王怀忠被执行死刑。

　　在任上，王怀忠曾作“重要讲话”：“开展批评和自我批评是从根本上解决党性党风方面存在突出问题的关键环节，要真正从世界观、人生观、价值观上解决问题。也只有这样，党员领导干部才能不至于迷失方向，不至于滑向腐败的深渊。”

　　等到了监狱中，王怀忠才感慨到：“（我被抓）一个就是说明，我们党确实是真反腐败；第二说明了要想人不知除非己莫为，这是千真万确的；第三就是说明，你职位再高，只要犯了罪，都要（被）依法严惩。”

　　新闻背景：中国共产党历史上的“党内监督”

　　1927年《中国共产党第三次修正章程决案》规定成立党的监察委员会，规定“中央及省监查委员，不得以中央委员及省委委员兼任”；“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”；“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之”。

　　1945年党的七大通过的党章规定：中央及地方监察委员会的任务与职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。

　　1956年党的八大上，邓小平在关于修改党的章程报告中说：执政党的地位，使我们党面临着新的考验，指出“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”他还强调，“我们需要实行党的内部监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”。

　　1978年党的十一届三中全会恢复了党的纪律检查委员会的机构设置。

　　1980年中国共产党第十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，规定“必须坚持在真理面前人人平等，在党纪国法面前人人平等的原则。党内决不容许有不受党纪国法约束或凌驾于党组织之上的特殊党员，决不允许共产党员利用职权谋取私利”；“为了保持党和广大人民群众的密切联系，防止党的领导干部和党员由人民的公仆变成骑在人民头上的老爷，必须采取自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督。”

　　1987年党的十三大政治报告规定：“健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期汇报工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策的作用；建立中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。”

　　2003年党的十六届三中全会，在实践中首次实现了中央政治局向中央委员会汇报工作，接受中央委员会和全党监督制约的设想。