□韩江舟

　　“透明国际”即“国际透明组织”，成立于1993年，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。

　　它以推动国际与各国反腐败为活动宗旨，总部设在德国柏林。

　　“透明国际”成立以来所做的主要工作是：

　　1.主持或参与国际性或地区性反腐败会议；推动该组织各国支部成立；

　　2.出版大量有关反腐败的出版物；定期出版《透明国际通讯》等刊物；

　　3.建立自己的网站，发布有关反腐败的信息；

　　4.每年发布一期“腐败排行榜”等等，其中“腐败排行榜”已经在全世界产生了较大影响。

　　　资料来源：中央纪委监察部---中国廉政网

　　“腐败排行榜”的排名依据

　　今年3月25日，著名的反腐败国际性非政府组织———“透明国际”发布了《2004年全球反腐败年度报告》，对世界各地区腐败形势进行了评估。在133个国家和地区中，中国的清廉指数CPI排在第66位。“透明国际”立场中立，不依附于任何政治党派，所作的全球反腐败报告每年发布一次，目的是提高全球各界对腐败危害性的认识，督促各国积极采取相应对策。报告每年有一个主题，2004年的主题是“政治腐败”（2003年是“信息获取及公开透明”）。

　　衡量世界各国和地区的腐败状况，“透明国际”是以CPI（清廉指数）和BPI（行贿指数）构成的腐败指数来进行评估的。

　　CPI反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受。它的数据来源是由一些专家学者从国际上重要、著名的调查报告中（如号称世界“权威”的“盖洛普”、“政治与经济风险组织”、“世界经济论坛”等机构和组织所作的调查报告）提取有关人士对各个国家腐败程度的感觉和评判数据，加以综合评估，给出分数。今年的腐败指数采用了全世界13个独立研究机构的17项普查资料和数据。

　　CPI（清廉指数）采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0～10.0之间表示比较廉洁；5.0～8.0之间为轻微腐败；2.5～5.0之间腐败比较严重；0～2.5之间则为极端腐败。

　　在2004年全球反腐败报告中，中国2003年（从2002年7月到2003年6月）清廉指数得分为3.4分，与斯里兰卡和叙利亚并列第66位（在得分相同的情况下，国家排名是根据其英文字母先后顺序）。

　　BPI（行贿指数）在一定程度上是对清廉指数的一个补充，“透明国际”今年没有进行BPI的排名。

　　目前，腐败研究的难点之一就是它不像既有的分析对象那样可以实证地度量和统计，比如不能仅仅从某个国家公务人员被起诉和被判刑的比率来判断这个国家的腐败程度。因此，“透明国际”建立的以各国投资和对外贸易决策者的观感为分析基础的反映各国腐败形势的腐败指数，是对世界各国腐败状况的观察和感受，通过腐败指数的排名来建立公众对腐败议题的关注，引导各国政府关注由于他们在腐败指数排行榜上排名过低所带来的消极影响，促请他们采取有效行动制约腐败问题。

　　“透明国际”眼里的中国反腐

　　2004年的全球反腐败报告以揭露分析“政治腐败”为主题，从政治资金来源、企业家和政客结成同盟、贿选、政治家窃取国民财富（透明国际列举出了全球十大最腐败的政治领导人）等方面来论述政治腐败的本质、特点及危害。

　　与2003年的报告比较，2004年有关中国的内容结构更加优化，内容更加准确，角度视野更加合理。

　　报告从“反腐法律的完善”和“政治领域的改革”这两个方面来描述中国2003年反腐败的成果和进步。

　　在国际方面，签署了联合国打击跨国有组织犯罪公约和反腐败国际公约，这是继与联合国开发计划署联合开展“中国廉政建设”项目之后，中国在国际反腐败合作中又迈出了重要的一步。

　　近年来，中国采取国际合作的态度，把反腐败问题放在全球来研究，依靠国际合作来找到外部反腐败动力和机制，这是反腐败斗争的新趋向。

　　在国内方面，报告就中国反腐败法律方面的进展重点提到了三件事：2002年6月，通过了政府采购法；2002年12月，修订了刑法；2003年8月，通过了行政许可法，该法律将于2004年7月开始生效。

　　这三项法律的出台和修改，是近年来中国完善反腐败法律方面的重大进展，可以说“透明国际”的视角很敏锐。

　　政府采购法规范政府采购行为，在市场体制成熟健全的国家，政府可能产生的腐败主要就是在公共采购领域，该法和先前出台的招投标法等一起构成公共领域反腐败的法律屏障；新修订的刑法中有一条规定，司法官员滥用职权和玩忽职守，触犯刑法的最高可判刑10年监禁，司法公正是社会公正的最后一道防线，而司法腐败也是我国腐败高发领域之一，加大对司法腐败人员的刑罚，是加大反司法腐败力度的重要保证；而行政许可法的实施意义就更为重大，它规范政府和公务人员行为，禁止公权任意侵犯私权，维护行政相对人的权益，甚至从尊重人权、维护人权的高度来看行政许可法的实施一点也不过分。

　　“透明国际”在中国反腐败制度建设方面还介绍了2003年中央纪委高级巡视员制度，认为这是监督地方省级高官的重要举措，对此评价很高。还有一项改革决策最近刚刚公布，“透明国际”还没来得及提到，那就是中央纪委对国家机关派驻纪检监察机构实行统一管理的试点，对驻在部门的领导成员进行监督。这两项党的十六大以来中央加强对党的高级干部监督的重要决策，影响非常深远。此外，《党内监督条例》的颁布也具有标志性意义。

　　“透明国际”在分析我国政治领域反腐败进展情况时，选取了司法改革、行政分权改革和公共工程领域改革进行评述。

　　在分析司法领域改革进展时，“透明国际”重点介绍了最近的司法改革措施，如公开审判机制、对证据提出限制性要求、执行和监督相分离，以及提高法官的职业化水平、对法官进行监督和评定考核等，并对中国反司法腐败方面的进展表示肯定。

　　“透明国际”还以其独特的角度密切关注在深圳进行的行政体制改革，深圳市决策、执行、监督三权分离（而不是“分立”）的改革，能不能走出一条有中国特色的道路，不仅国内关注，国际社会也非常关心。

　　此外，我国公共工程和政府采购领域的改革进展也为“透明国际”所注意，它对中国政府遵守国际承诺和国际规则的行为表示欣赏。

　　“U形线”展现反腐趋势

　　“透明国际”腐败排行榜来源的根基就在于各界人士在国际商务活动中对各国政府官员行为的观察和经验，建立在人们的主观感受和评定上，还不是以客观的量化指标为基础的。因此，“腐败排行榜”的准确性也受到一定限制。

　　从对腐败的总体观察而言，腐败指数不失为一项有价值的衡量工具，但准确性和可靠性对不同国家而言有所不同。要比较一个国家的状况，必须比较他们的得分，而不是排名。

　　从这几年我国得分情况来分析，可以看出外界对我国腐败情况的感觉和认识。透明国际1995年开始CPI指数排名，当年我国CPI是2.16；从1997年（..88分）开始，得分明显上升，1998年即3.5分，1998－2002年平均得分是3.41，其中2002年为3.5。

　　从CPI得分情况示意图可以看出，我国反腐败形势的发展经过了四个历史阶段：计划经济时期、逐步摆脱计划经济时期、建立健全市场经济时期、建成成熟市场经济时期。

　　在计划经济时期，由于中国实行严格的按计划配置经济资源和社会资源，社会意识形态领域高度统一、社会结构高度一致，这时候“透明国际”还没有建立评估体系，如果评估的话我国得分应该是在5分以上，属于比较廉洁的国家。

　　70年代末开始改革开放，进入逐步摆脱计划经济束缚的时期。在其初期即1980－1985年期间，中国的腐败状况在世界54个主要国家中排名为第27位，腐败状况还不太严重。但是随着经济、社会转型的进一步深化，旧的规范逐渐打破，新的规范尚未建立，腐败状况有所恶化，到了1993－1996年期间，这一排名下降到了第50位之后，清廉指数为2.43，降到了2.5以下这个“极度腐败”区。

　　从1997年以来的最近7年，社会主义市场经济体制逐步确立，社会组织机构、社会利益格局调整进一步步入正轨。决策层作出了一系列深化改革、加大反腐败治本力度的重大决策和部署，使腐败蔓延的势头得到了一定的遏制，这一时期CPI的得分都在3.4分以上，尤其最近两年，领导层反腐败的决心和信心，制度反腐取得的成就，人民群众是看得到的，在国际上也是很瞩目的，与此相适应，“透明国际”对我国排名这两年也是1993年以来最高的。

　　所以，把“透明国际”对我国的清廉指数评分情况，与我国这20多年来腐败实际发生的形势和特点作分析、对照，可以看出“透明国际”的评分及其评估情况还是比较客观的，比较准确地反映出我国反腐败发展的趋势。从图中我们可以看到，我国反腐败的形势发展可以用一条“U”形状曲线来表示，反腐败的发展趋势是和社会经济发展所处的历史阶段紧紧联系在一起。

　　从上述情况我们可以预测出：到我们建成成熟的市场经济制度的时候，法制健全、经济社会进一步发展，社会结构合理、平衡，社会矛盾和冲突有合理的解决机制，政府管理水平和能力适应政治、经济、社会发展的需要，相信到了那个时候，腐败能得到比较彻底的遏制（请见图中成熟市场经济时期虚线表示的CPI评估预测）。

　　从图中反映的情形看，从1997年开始，反腐败斗争进入战略相持阶段，在这个阶段，市场配置资源的基础地位已经初步形成，法制建设不断深入，改革开放正进入新的阶段，各种体制性矛盾充分暴露并逐步得到解决，整个社会实现重组、整合的局面初步显露。各种反腐败的制度性决策和措施的出台，市民社会进一步发展成熟，公民的民主意识、权利意识、监督意识大大增强，形成了强大的反腐败统一战线。笔者预测，反腐败相持阶段要持续10年以上的时间。反腐败能不能平稳度过相持阶段，任务非常艰巨。

　　如果按预想发展，到2010年前后，中国已经建成比较完善的社会主义市场经济体制，进入了小康社会，社会结构调整和重构已经完成，市民社会比较成熟，国民反腐防腐体系有望得到建立，在这种情况下，腐败现象很可能会得到根本的遏制。

　　反腐体系与国际合作

　　建立反腐败体系，是我国在长期反腐败斗争实践中总结出来的经验和成果，中央纪委三次全会指出要建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。而“透明国际”提出的建立“国民廉政体系”统一战线，则是其长期努力向各国政府传播的反腐败战略。目前，在一些国家政府的支持下，“透明国际”已经在这些国家实现了她的设想，并取得了较好的成效。她提出，“国民廉政体系”包括：行政机构、议会、司法机关、公务员机构、监督机关（公共财政委员会、总审计长办公室、调查机构、警察机关、反腐败机构，等等）、市民社会（包括职业和私人部门）、大众媒体、国际行动者等，同时还提出了六个主要的改革领域：领导、公共程序、政府重组、执法、公共关注、建立预防腐败的机构。

　　已经实施“国家廉政体系”的国家认为，该体系是一种有效的诊断和防治腐败的新模式，它代替那种孤立的制度（譬如司法等专门机关）或孤立的规则和实践（譬如刑法），设计一个整体性制度来审视体系内部相关性、内在依存度和综合有效性。

　　腐败作为一个全球性问题，它是一个系统性的问题，腐败现象发生、发展的规律和反腐败斗争的规律具有一定的普遍性，应该加强国际交流，积极开展反腐败的国际合作。

　　■链接

　　“透明国际”及其工作

　　“透明国际”作为一个NGO组织，近年来在国际上政治和社会生活中的影响很大。其在全球反腐败斗争中，在国际社会价值观念体系中确立透明与监督概念，提高国际社会对腐败及其危害的意识，倡导有关政府进行政策改革，促进落实国际多边公约等方面所取得的成就，赢得了很多国家和社会组织的赞许。

　　“透明国际”在反腐败斗争中的特点侧重于加强国家及国际廉政体系建设，而非暴丑揭短，坚持不卷入任何调查政府、公司或个人之腐败个案。“透明国际”以其温和的态度，合作的姿态，重视发挥咨询、建议和督促作用，对腐败现象进行渐进式根除、对有关国家引导进行反腐败改革。“透明国际”曾经帮助加拿大、韩国、巴西以及非洲一些发展中国家制定反腐败规划，赢得了这些政府的赞同。

　　一个国家的国际形象好坏，在国际商务活动中的声誉如何，直接关系到本国的国际竞争力。世界银行在最近发表的《世界发展报告》里指出，“‘透明国际’发表的腐败指数越高的国家，经济增长率和人均收入都越低”，因此，“越来越多外国投资者和国际援助机构在进行投资和贷款时，将贪污贿赂行为列入考虑因素之内”。

　　跨国经济活动对“透明国际”的指数排名有相当的敏感，哈佛大学的一项研究表明，根据“透明国际”公布的“腐败排行榜”，从新加坡的（低）腐败水平到墨西哥的（高）腐败水平，相当于将关税税率提高了20％强。而关税税率每提高一个百分点，一个国家所获得的外国直接投资额将下降大约5％。

　　“透明国际”的秘书处设在德国柏林，在英国伦敦、智利圣地亚哥设有常驻办公室，在各主要国家建立了分会（已在我国设立分会）。“透明国际”各项活动及项目主要资金来源为各国发展援助机构、基金会及企业。“透明国际”各国分会并不向其缴纳会费，秘书处除了向其设在发展中国家之分会提供有效的启动资金外，不提供其他任何资助。“透明国际”鼓励各国分会自筹资金来源，以保障其独立自主。

　　中国CPI得分情况示意图