高世楫

　　经济学家的分歧

　　自100多年前托马斯爱迪生在纽约的珍珠街建立第一家商用的发电厂为银行家JPMorgan在华尔街的办公楼供电以来，电力作为推动人类进入现代文明社会的最重要的技术发明在全球得到了广泛的应用，但无论发展中国家还是发达国家，电力行业的运行和管理都仍然面临众多问题。电力具有不可存储性、规模经济性和公用事业特性，是典型的自然垄断行业。这些独特的技术经济特征，决定了电力行业同其它竞争性行业的不同运作方式，决定了行业运行和政府管理方面的复杂性。

　　电力行业的这些特征，使电力从产生到现在的100多年一直是经济学家津津乐道和重点关注的内容。19世纪末电力工业出现不久，声誉卓著的美国经济学会（American Economics Association），其开山鼻祖Richard Ely、Henry C. Adams等人就认为电力行业具有自然垄断和公共事业的特征，所以应该由公共拥有而不是私人运作。虽然经济学家得出的结论是，电力等公用事业的运行方式“有且只有两种，即要么由政府拥有并运营、要么由私人拥有运营但受到政府严格监管”，但Ely等人更偏向于由政府直接拥有。后期实践证明，市场经济国家国家中这两种模式都由，且在大部分时间里，大多数国家的电力企业都由政府拥有并经营。上世纪后期开始出现全球性的垄断行业解除监管、引入竞争，经济学家更将电力行业作为分析私有产权由于公共产权的典型行业（或者说是经济学家们对垄断行业的深入研究推动了垄断行业的放松监管运动）。关于垄断行业监管的经济学分析研究，过去三、四十年一直是西方经济学研究中最活跃的领域之一。早期对监管研究主要有以诺贝尔经济学奖获得者George J Stigler为代表的美国芝加哥学派，在80年代后期激励性监管研究的代表人物Laffont、Tirole更是国内经济学届耳熟能详的名字！被认为对过去20年电力行业市场化改革有重大贡献的麻省理工学院（MIT）经济学家Paul Joskow是电力监管理论方面首屈一指的专家，他同时又是国际新制度经济学的主席（前几届主席包括了诺贝尔经济学奖得主Ronald Coase、 Douglass North和另外一个交易经济学大师Oliver Williamson）。

　　关于监管的作用的问题，我国的经济学者常引用的是George J Stigler 与其合作者在1962年的一篇经典论文“监管者能监管什么”。在这篇被称为现代监管理论开山之作的文章中，作者通过比较美国各州电力监管机构对电力价格的影响，得出了政府监管对电力企业的收费水平没有作用的结论。但是，后来的经济学家发现，文章统计分析中出现了计算错误。其正确的结论是，实施了政府监管的州其电力价格比没有监管的州电价低25%、产出高50% （Sam Peltzman(1993) "George J Stigler 对监管的经济分析的贡献"，Journal of Political Economy, Vo.101, No.5）。这表明监管能降低电价！

　　现实生活中的电力产业，其发展所呈现的多元化形态比理论分析更加丰富多彩！除美国在20世纪初建立了电力领域政府监管下私营企业（被称为投资者拥有的电力公司）为主、地方政府公有公营的电力企业为辅的模式外，上一个世纪的大部分时间里，无论市场经济国家还是计划经济国家在电力行业都主要是公有公营。这些国家的电力行业现代化社会的建立提供了有力的支持，而法国的国有国营的电力公司EdF更是具有全球竞争力的少数最成功的电力企业之一！

　　但是，始于上世纪80年代发达市场经济国家电力行业放松监管的运动，虽然在一定程度上受到了私有优于公有的意识形态影响，但在很大程度上也有为传统的公营企业融资、以及增加其它企业参与机会的考虑。在过去20多年中，发达的市场经济国家和发展中国家都在电力行业进行大规模的改革尝试。改革的基本思路是要在电力行业打破垄断，引入竞争。其一般模式是对电力行业按照发电、输电、配电和售电进行拆分，在不具垄断特征的发电行业、售电行业引入竞争，保持对输电网络和配电网络等垄断环节的监管，并引入激励性监管机制，取消各种交叉补贴，通过公共效益基金实现普遍服务。其中最重要的制度安排之一，就是成立专业化的、独立的监管机构，实现对电力行业的全行业监管。20多年各国电力改革成功同失败并存。实践证明，在复杂的电力产业中推行市场化改革，必须从各国自己的国情出发精心设计、稳步推进！

　　发达国家电力改革道路崎岖

　　英国政府在1988年发布了电力改革白皮书，并在其后的几年中完成了电力行业按照发、输、配、售不同环节的拆分，建立了强制交易的电力库，组建了政府监管机构，在不同环节分阶段引入了竞争，并逐步实现了公有企业的民营化。改革的直接效果是政府通过民营化获得大笔资金、引入竞争后电价下降。但在10年的实践之后，英国于2001年又推出了新的电力交易模式，取消了强制性电力库，允许并出现了发电公司同配、供电公司的整合。美国从1978年开始立法（PURPA）要求处于垄断地位的一体化电力企业必须以适当的价格购买“满足资格”的发电商的电力。其后美国各州开始逐步推行引入竞争、提高效率的电力放松监管改革，而电力改革的高潮发生在在世纪之交的美国加利福尼亚州。经众多经济学家参与设计的以平衡“需求――供给”的市场化原则为核心电力改革方案，经过各种政治势力的干涉和妥协后在上世纪90年代后期出台，并在加州正式推行。后因干旱少雨减少了水电供给、发电公司操纵批发市场、交易模式设计缺陷等原因使2000年加州出现电价飙升、缺电、断电的电力危机，最终导致加州宣布进入紧急状态、一家主要供电公司破产、另一家濒临破产。加州电力改革的失败，使美国其它各州的电力市场化改革进程放缓。

　　南半球的澳大利亚和新西兰也分别开始了电力改革。澳大利亚在1998年开始实行发电同输电、售电的分离，建立了全国性的电力交易市场，并建立了相关的监管机构。几年的实践证明，竞争使电价下降，改善了资源配置的效率，但监管体系还需要进一步调整。所以目前澳大利亚正在作手从联邦的综合性监管机构（ACCC，澳大利亚竞争与消费者委员会）中将电力监管部门独立出来，成立联邦级的电力监管机构。新西兰在上世纪90年代初在电力、电信等网络行业进行了另一类形式的改革，即在允许现有主导企业一体化运行的前提下开放竞争。从管理体制上，并没有建立专门的监管机构，对拥有自然垄断环节的在位主导企业就其竞争对手接入其网络的条款进行事前监管，而只是要求公司之间进行谈判并最终根据一般的竞争法对主导运营商的垄断行为竞争限制。事实证明这种完全的自由竞争模式难以制约主导运营商的垄断权力，所以新西兰在2001年修改的新电信法中规定了建立专业的监管机构，并正在讨论成立专门的电力监管机构。

　　发展中国家面临更多不同的困难

　　发展中国家在电力发展中面临不同的约束，也是困难重重。在许多发展中国家，在较长时间内都把电力服务作为公共产品，完全由政府提供。但由于发展中国家政府在发展中面临多种投资需求，如果电力价格太低而使企业不能回收投资或难以回收运行成本，则政府将面临持续为电力投资的压力，这会使政府不堪重负。这正是印度电力产业目前所面临的问题。作为联邦国家的印度，电力行业是由州政府运行和管理的。由于政府从开初就将电力作为一种公共产品低价供给社会，特别是对农村用电几乎免费。其直接的效果是许多州电力企业的收入低于运行成本、甚至低于燃料成本，州政府必须进行巨额补贴。由于根本没有足够的利润实现资金上的自我维持和发展，许多州的电力行业实际上早以资不抵债。政府又无力大规模地投资于电力，所以印度电力行业发展非常缓慢。虽然印度曾尝试吸引外资投资于电力产业，如美国破产的能源公司Enron就曾准备在印度投资，但由于投资回报等问题难以解决而最终终止。目前的电力投资来源于那些饱受缺电之苦的高耗能企业，它们只好自己投资建电厂满足自用。要实现电力产业的大规模发展，电力企业必须能够做到资金上的自我维持，所以必须提高电力价格。但由于居民习惯了低价的电力，政治家难以冒犯众多的作为消费者的选民而主张提高电价以求得电力行业的发展，这便是印度电力行业发展所面临的困境。

　　人均电力装机容量低于中国的菲律宾也希望通过电力改革实现电力发展，在2001年按照国际机构咨询专家提供的标准处方进行了电力行业的改革：将纵向一体化的企业按照发电、输电、配电和供电进行拆分，建立独立的监管机构对垄断环节进行监管，并逐步取消各种补贴，尽量减少电力行业的市场扭曲。但是，原本按照法律具有充分独立性的能源监管委员实际上受行政部门（总统）的干预较多，其改革的成果有待观察。但这种希望通过改革而促进发展的电力改革标准处方，有时候会被推向极端。在美国国际开发署（USAID）的支持下，蒙古进行了电力行业的市场化改革。其总装机不足70万千瓦（三峡工程28台机组中一台机组的容量）的电力产业，被按照发、输、配、供的环节拆分为18个企业！有专家评论说，如果将美国和其它国际机构对蒙古的援助直接补贴给蒙古的300万人，其效果比将援助花在电力改革上要有效得多！

　　可以看出，电力改革与发展是世界经济学家的困惑，无论是经济发达的欧美国家，还是发展中国家，对电力发展模式的确定和摸索一直是一条无止境的荆棘之路，困难和阻力一直会伴随，有的甚至需要付出相当的代价。中国的电力改革面临一些特殊国情也会经历相当漫长的曲折之路。