本刊记者 尹鸿伟 发自昆明

　　目前，云南省是中国范围最大的旅游区。从2003年10月起，一场由政府倡导、各行业协会组织、旅游企业参与的名为“提质增效”的改革，在春城昆明掀起。

　　“改革已经8个多月了，旅游业却好像更乱了，很多时候我都被一种焦头烂额的感觉包围着。”2004年6月，昆明市一名旅行社经理这样对记者说。

　　2004年一季度，根据昆明市旅游局公布的数据：与2003年同期相比，海外游客下降了49.4%，国内游客下降了21.7%，外汇收入下降43.2%，国内游收入下降6%，旅游总收入下降了10.1%。五一黄金周期间，昆明市宾馆的接待游客人数、住房率和团队比例分别下降了28.24%、21.18%和22.08%。在国家旅游局公布的重点旅游城市五一黄金周宾馆住房出租率中，昆明从以往的名列前茅跌到了全国倒数的名次。

　　收入滑坡，谁的错？

　　“游客下降的主要原因是昆明景区老化，缺乏新内容；其次是民航节前机票提价过多，至于昆明宾馆的提价部分很少。”昆明市政府负责推行旅游业改革的“提质增效”办公室的负责人陈波认为，“与我们的改革关系不大，而且升降起伏是所有市场都会出现的正常现象。”

　　然而，不同的声音不断传来。

　　2004年5月24日，一直对昆明市“提质增效”工作“暗中观察”的云南省旅游局局长罗明义公开指出：“提质增效”工作虽然取得了一定的成绩，但在解决旧问题的同时也产生了许多新问题，“把简单的事情复杂化了”。

　　罗明义指出了昆明的“四个突出问题”：对旅游行业的“提质增效”缺乏“正确理解和认识”；简单地认为提价就等于提质增效；把“提质增效”等同于成立一家结算公司；对“提质增效”缺乏正面、科学的监管。“提质增效”本来是一个很好的提法，但是由于昆明市的行为，它现在已经变成一个“噩梦”一样的术语。罗的意见非常尖锐。

　　作为争论焦点的“提质增效”，是指2003年9月，以昆明市分管旅游工作的副市长雷晓明为中坚力量倡导、各行业协会组织、旅游企业参与的旅游业改革。雷希望，“此举能成为医治昆明旅游业恶性竞争的一剂猛药”。

　　改革一举打破了延续多年的“先接待、后付款”的习惯，要求所有来昆明旅游的团队必须按照“先付款、后接待”的办法，否则不允许昆明的旅行社接待。同时规定了宾馆的最低保护价，旅行社选定宾馆后将房款打入新成立的“昆明旅游商务结算管理公司”（以下简称结算公司）的指定账户，由结算公司负责昆明地区宾馆与旅行社之间的收付款工作。

　　结算公司利用互联网担任“中心结算账户”的管理者，即旅行社把团费打到指定账户，然后由导游领着客人到酒店、旅游景点、旅游汽车、旅游餐饮和旅游购物店刷卡消费，在这个交易平台上，集中支付，统一结算。

　　然而就是这样一种被一些游客认为“更透明、更规范”的消费模式的出台，却在昆明当地立即遭到质疑。一些省外甚至国外的旅行社也纷纷致函他们与昆明合作的旅游企业：如果照这个制度，他们将不组团到云南。

　　有人甚至把谩骂的短信息发到了雷晓明副市长的手机上。雷却坦然地说：“提质增效影响到人家的利益，人家当然恨我了。”

　　对比雷晓明强硬推行改革的情形，罗明义的态度让许多人议论纷纷。知情人士指出，年龄相仿的雷、罗早年都出自云南大学经济系，有着师兄弟缘分，二人对昆明的旅游业发展都有着举足轻重的影响。而现在他们的观点相左，让形势变得格外复杂。

　　挑战行业潜规则？

　　反对意见都没能挡住雷晓明推行改革的决心，这股心气用一名旅游业人士的话形容就是：“昆明的做法是在独自对抗全中国。”昆明的旅游业改革真的是在挑战这个行业里彼此心照不宣的潜规则吗？

　　其实旅游业的确一直有“先接待，后付款”的不成文的行规。组团社的理由是“害怕当地负责接待的旅行社接待不好，因此后付款以便发生投诉时能够及时赔付，同时也避免地接社拿到钱后携款跑掉”。而地接社的苦衷是，“组团社根本没有付款给我们，我们自然也没钱给饭店、给导游”。

　　这种惯例最后演变成了恶意拖欠。于是饭店不仅要压低价格来争取客源，而且经常接完团队后，还拿不到钱。饭店拿不到钱就降低服务标准，导游拿不到钱就带客人进店购物拿回扣。

　　“旅行社和宾馆的‘三角债’怪圈，最终伤害的是消费者利益。因为消费者已经付了全款给组团的旅行社，却得不到应有的服务。”云南省国际旅行社总经理段庆元说，“如果组团社可以不先付款给地接社，那么游客是否也可以先旅游，后付款？表面是付款方式的争论，其实根本问题在于政府如何管理、规范旅行社的经营。”

　　众所周知，中国旅游从业人员的收入相当大的部分来自于游客各种各样的购买和参观活动产生的“回扣”，而不像西方国家旅游业赚取的是事先规定比例的佣金。从某种意义上讲，这些旅游收入的赚取过程比较暧昧，而“提质增效”的改革却突然把暧昧的过程摆到了阳光下。

　　一批游客住宿时与宾馆发生争执，宾馆决定退还一晚的住宿费，游客们表示满意。但是双方随后又在金额上产生了分歧，原来游客交给旅行社的是350元一个房间，而宾馆只退给他们180元，“因为旅行社只给了宾馆180元，自己截留了170元”。这种事情也曾被曝光，但最终不了了之。

　　结算中心的一名工作人员说：“最多的反对声音来自旅游从业人员。”他认为这与透明化操作影响了旅行社收入有关。

　　为了避免给其他地区的旅游业人士造成“严于律人，宽厚待己”的误解，昆明市在要求外地旅行社先付款的同时，也要求昆明的旅行社组团外出时“要主动先付款”。

　　尽管昆明市制定了一系列严格的规定，但是一些旅行社却有对策，他们纷纷“逃离”昆明，把游客拉到昆明附近的地方住宿，脱离昆明的结算系统监控。目前到昆明的旅游团队仅有1/3进入结算公司；截至6月初，结算公司已经进行了1.6亿的结算工作。

　　“只有等云南全省范围内都统一了结算，这样的情况才有可能制止。”昆明市饭店协会秘书长杨艾军说，“但完全制止非常困难，即使解决了云南的问题，又要面对全国的问题，因为现在还没有形成共同的游戏规则。”

　　结算公司无人认可？

　　在整套改革措施中发挥核心作用的结算公司成为众人目光关注的焦点。“我们认为政府倡导搞的结算公司根本不具备存在的前提。”昆明许多旅游人士都认为，“旅行社和宾馆之间就可以完成的契约，没有必要通过中间环节，同时我们对这个公司的性质表示怀疑。”

　　旅行社反对由结算公司统一为宾馆定价，因为限价后“没有了批、零的区别，体现不出大旅行社的规模优势，这不是又回到计划经济时代了吗”？

　　对此，政府曾考虑酒店以每间15～20元返款给旅行社的方法来体现“批零优势”，但是由于结算公司没有及时做好有关工作，使旅行社意见很大。

　　一名宾馆经理说：“结算公司搞的是经营，必然是牟利的，但名义上却打着提供公共产品服务的旗号。既然大家都是企业，结算公司有什么资格管我们的经营，控制我们的资金？”

　　经记者调查，结算公司由昆明金龙饭店、云南风情国旅联合昆明饭店行业协会、昆明旅行社行业协会等6家行业协会合资成立，其中前三者的持股比例高达68%。“但是金龙饭店是私人企业，其老板同时也是昆明饭店行业协会的会长，而风情国旅也是民营企业，所以我们非常担心结算公司能不能真正公正地代表大家的利益。”一名旅行社经理说。

　　昆明市的一名旅游官员认为：“事实上类似结算公司的成立也是一种不得已而为之的东西，深层次的原因是因为现在的社会太缺乏诚信机制了，否则我们政府没有必要多管闲事。”他还说：“如果以后诚信建立了，市场规范了，结算公司也就没有存在的必要了。”

　　云南省旅游局局长罗明义对昆明市投资千万元组建起来的结算公司的工作提出了许多批评意见，认为其仓促上马，程序过于复杂，操作周期太长；虽然在一定程度上遏制了三角债问题，但又形成了结算中心与旅游企业之间新的债务，其中有些财务对账长达8个月尚未完成；旅行团刷卡有失灵现象；“问题比以前还严重”。

　　他还批评结算公司不能是一个以营利为目的的法人企业，而应该是以服务为本的机构，“现在大家对结算公司都不认可，最终它只会走向死亡”。

　　对于昆明市还计划把旅游汽车、导游和景点门票等等工作也纳入结算中心运作，罗表示反对，“如果你们非要纳入，最后造成昆明市的混乱，那我们只好强制解散结算中心”。他还透露了国家旅游局副局长孙刚的意见：“（如果）结算公司搞不好，马上停止。”

　　2003年11月11日，昆明旅游的后花园——丽江旅游全面实现“先付款、后接待”的目标，同时对宾馆实行了最低限价。从2003年11月6日至12月6日，通过结算中心结算的资金超过4700万元，相当于过去丽江旅行社需半年才能回收的资金。

　　丽江的成功增强了昆明的信心。但是业内人士也有不同意见：“丽江与昆明的情况不同，丽江只是旅游目的地，同时市场小；而昆明是集散地和中转地，市场巨大。在丽江能够成功的事情换到昆明很可能失败，何况丽江也出现了许多新问题。”

　　现在，昆明旅游业收入的下降已经成为一种无法遮掩的事实。一直有人担心，其他省市的旅行社会不会抵制“先付款后接团”的做法，绕开昆明甚至云南，改向游客推荐其他省市的线路。一名旅行社经理说：“事实上这样的情况已经出现了。”

　　5月底6月初的季节，往年是游客最为热闹的时间，但如今许多旅行社却闲得很。一名工作人员说：“对于政府来说，这样的情况也许只是数字上的减少，但是对于我们来说却是生计问题。我不赞同政府在这件事情上‘摸着石头过河’，因为改革实验会让我们付出沉重的代价，而这些损失我们无法向政府讨回来。”

　　但是雷晓明副市长认为：“其实客人出游的动机与成行并不完全是由旅行社来操控的，旅行社的作用只是做好客人决定成行后的服务。决定客人出游动机的是旅游地内在的综合的吸引力，如果这个地方值得游客来，旅行社根本是绕不开的，昆明和云南的许多旅游资源都是不可替代的，我们有这样的自信。”

　　改革在回避什么

　　然而，对“提质增效”改革最严厉的质疑，是有人认为改革根本就是本末倒置。“事实上，他们一直在回避一些无法回避的问题。”昆明市一名旅游人员认为，“国家已经有许多现成的法律法规可以用来治理旅游行业的混乱，但是他们没有充分使用，认真执法，相反却制定新规定和方法，但是同样不能圆满地解决问题，反而使事情复杂化。”他强调说：“目前的不利局面已经说明，中国现在不是缺少法律和规定，而是缺少能够有效做事的政府。”

　　想回避却“无法回避”的问题，就是为什么昆明会出现旅游业效益差的局面。这正是政府出台“提质增效”理论的出发点。

　　一心想做旅游强市的昆明，在1999年由其成功举办的世界园艺博览会上看到了希望——全中国，乃至全世界越来越多的人知道了云南的风景名胜，可以用香港游客的说法来佐证：“有钱时去欧洲，没钱时来云南。”

　　然而当世博会热潮散去，一场宾馆、酒店的恶性削价竞争却扑面袭来。

　　“到了可以用惨烈来形容的地步。”昆明市饭店协会秘书长杨艾军说，“那时昆明五星级宾馆的房价是180元，而且还含早餐，四星级最低房价只有120元。相比同类旅游城市，昆明房价之低令人咋舌。”

　　为了争夺客源，宾馆只能迎合旅行社压低价格：因为谁的价格低，旅行社就将团发给谁，这似乎是旅游业中一种很普遍的现象。昆明某宾馆经理说：“每次都是我们上门找旅行社结账，有时还要送礼，请他们吃饭，等上一天，欠10万的，能给5万就不错了。宾馆恶性竞争的直接后果是服务质量急速下滑。”

　　2002年，昆明市200多家旅行社一年的税收总量只相当于昆明一个高尔夫球场，这引起了云南省税务部门的注意，并向政府作了专门报告。按照昆明市旅游部门公布的数据：该时期，昆明游客增长是两位数，但旅游收入增幅却远远低于人数的增长，旅游行业面临全面亏损。昆明市旅行社的一名经理回忆说：“感觉昆明的旅游业坠入了深渊。”

　　“我可以用一种简单的方法来说明这个问题的严重性。”杨艾军说，“昆明市旅行社的资产总量不到3亿，从业人员不足1万人；宾馆的资产总量为300亿，从业人员为4万人。但是旅行社却可以‘调控’宾馆的价格和收入，3亿击败300亿是昆明的一种现实情况。”

　　2003年4月，在经过认真的调研后，雷晓明认为：“近几年来，恶性削价的损失远远大于非典的冲击；非典后很多企业会进一步采取削价手段重新启动旅游市场，昆明旅游的价格已经到了底线，急须扼制新一轮削价风潮。”

　　云南省省长徐荣凯作出批示：“到了痛下决心解决饭店业恶性竞争、竞相削价的时候了。要把这个问题作为旅游业‘提质增效’的攻坚战和突破口。”

　　于是作为“提质增效”措施的重要组成部分：宾馆最低限价政策出台了。昆明市饭店协会与其会员签定了《提质增效自律公约》，从某种角度看，这份公约颇有价格同盟的意味。

　　2003年11月，经贸宾馆就因为在接待云南省委省政府召开的新型工业化会议时，实际房费价格远低于其在昆明物价部门的备案标准及《提质增效自律公约》的规范价格，被昆明市饭店行业协会处罚。

　　尽管经贸宾馆提出异议，但云南省省长徐荣凯认为：“既然违规了，就要按规矩办，要办到底。”副省长邵琪伟批示：“这件事事关云南旅游产业的可持续发展，事关规范旅游与经济秩序能否建立起来，因此，已经确定的原则，无论碰到多大困难都要坚持下去……”最后，经贸宾馆交纳了违约金。

　　但一名旅行社经理却认为：“市场经济就应该允许竞争，宾馆多了自然要竞争，我们当然会选择那些价格与服务更能让游客满意的宾馆。”有分析人士表示，政府不能回避对宾馆业的改革，在充分竞争的市场经济环境里，价格同盟是非常脆弱的，经贸宾馆就是一例。

　　最严厉的质疑

　　尽管根据理论分析，市场竞争自然会让昆明的宾馆优胜劣汰，但让人费解的是，近年来昆明宾馆关门的为数甚少，还不断有新的开张。

　　昆明市饭店协会秘书长杨艾军说：“目前云南旅游住宿接待业以国有投资为主，党政机关与所属企业未能完全脱钩，企业改制缓慢。”昆明宾馆的非公经济只占总量的2%不到，在房价低不赢利的情况下，很多上级部门同意可以不提折旧，不提维修金，甚至还提供政策补贴。

　　最为典型的是云南省政府下属的一家一直承担重要接待任务的宾馆，2003年末发现经营亏损，但它一纸申请就要来了数百万元的拨款。该宾馆的一名负责人说：“如果我们垮了，或者住宿条件太差，上面的领导干部到昆明时谁来接待他们呢？”

　　“就因为一直存在‘输血’现象，想依靠市场力量自然淘汰部分宾馆的愿望基本上不可能实现。”杨艾军说。

　　体制带来的问题一年比一年明显。分析人士指出：“经营不善的宾馆很少能被批准倒闭，因为破产被认为是相关官员人事档案中的污点，同时官员们也不希望由此失去一处享乐和讨好上级领导的最佳场所。”

　　而且，正是因为政策性补贴的存在，一些宾馆酒店可以不顾成本，恶性降价。这才是严重妨碍昆明市旅游市场良性发展的体制痼疾。昆明市一名宾馆经理认为，在把这些工作处理好之前，企图改变目前的旅游业困境不会奏效。

　　面对“提质增效”回避触及体制障碍的质疑，有官员称，改革措施同样可以起到促进宾馆提高服务质量的作用，“因为旅行社面对相同的宾馆价格，肯定会挑选服务质量好的”，这样就把以前单纯的“价格竞争”变成了“服务竞争”。

　　专家指出，这种设置了最低保护价的有限竞争，很难使宾馆产生足够的冲动去降低成本、提高服务质量。而一些处于被“保护”范围内的宾馆酒店也反对限价措施，他们认为，“即使都是五星级，也有不同的特点和优势，不可能都摆在同一条线上。”

　　另有声音认为，不能确切认定目前昆明市宾馆数量过多、需要竞争来淘汰一部分，毕竟旅游业淡季旺季的需求波动较大。业内人士也称，“没有人能说清一个城市究竟建多少家宾馆是合适的。”然而如果经过真正的市场充分竞争之后，存在的宾馆数量必然会稳定在一个大致的水平，而那就是人们很难说清楚的合适的数量。而现在，市场机制并没来得及发挥作用。

　　2004年6月初，昆明市的一名旅游官员表示：“目前，包括昆明在内的云南省还将继续以损失市场份额的代价来换取提质增效的结果。对于目前存在的理解上的偏差、执行上的走样、方法上的不当，我们将及时改进、总结、完善。”

　　“每天面对来自四面八方的议论，我们市政府的压力实在太大了。”“提质增效”办公室的负责人陈波说，“但是现在我们的工作不能停，更不能走回头路，否则昆明的旅游业将彻底崩溃了。我们是一个负责任的政府，如果承受一些指责能够换来昆明旅游市场的好转，我们愿意承担这些麻烦和矛盾。”■