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南风窗:苏丹危机挑战中国海外石油利益


NEWS.SOHU.COM  2004年09月17日11:09  来源:南风窗
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  吴 强(北京)

  7月30日,联合国安理会以13票赞成、2票弃权通过了1556号决议。据此,联合国将全面介入苏丹达尔富尔地区人道主义危机,包括派遣维和部队。对该决议,原来预期的否决票并没有出现,中国和巴基斯坦弃权。在国际社会的巨大压力下,中国坚持的立场“内政问题应由苏丹政府自己解决”被事实上放弃,联合国决议的通过使得苏丹达尔富尔危机全面国际化,给中国在该地区多年苦心经营的海外石油利益投下了重重阴影。

  苏丹对中国而言,拥有重要的石油战略价值。中国在苏丹拥有目前海外最大规模的石油投资,这些投资不仅对中国开发苏丹的石油资源必不可少,而且是将来开发整个非洲石油的立足点。而苏丹问题的国际化,不仅将损害中国的海外石油战略和经济安全,更深远地,它将是威胁中国势力范围的一个糟糕先例。今后,中国对自己势力范围内,比如缅甸、朝鲜、或者任何一个经营已久的地区,都可能因包不住的“内政问题”最终演变成国际问题而逐渐丧失控制。

  苏丹危机真相

  2003年2月,苏丹两个黑人反政府武装赫然闯入国际视野。在过去几十年内战期间,“苏丹人民解放军(SPLA)”和“正义与公平运动”通常在苏丹南部活动。如今,他们到苏丹西部的达尔富尔高原地区招募新兵,并号召当地人起来反抗被经济和政治边缘化。4月,SPLA攻击当地政府,并烧毁一些阿拉伯村庄,杀死一个阿拉伯酋长。随后,达尔富尔地区的黑人被阿拉伯人占优势的苏丹政府指责为SPLA的“第五纵队”。在政府军的支援下,一向拥有武装的阿拉伯民兵对西达尔富尔地区的许多黑人村庄进行扫荡,烧毁了当地黑人的清真寺,杀死了至少1万多人,迫使11万人逃往与苏丹接壤的乍得,另有100多万黑人被迫迁入政府指定的难民营内,生活及卫生条件极其恶劣,生命也得不到保障。西达尔富尔人道主义危机由此而来。

  纵观近期国内相关报道,大多集中在反政府武装与首都喀土穆的中央政府的和谈以及国际社会对这一人道主义危机可能采取的制裁和干涉。乍一看,已经持续21年的苏丹南北内战的确是导致这场灾难的重要背景和直接导火索,但其中被忽略的事实是,两年前开始的苏丹和平谈判已经取得一系列成果,喀土穆政府甚至和SPLA于今年1月7日签署了一项分享南部产油区收益的协议——对实现该地区和平而言,该协议远比目前尚缺位的独立停火监督机制更为有效。

  值得玩味的是,美国作为联合国1556号决议的提案国,相较于欧盟,对苏丹危机的立场显得温和一些。在今年5月联合国的一次苏丹问题会议前夕,鲍威尔曾对德国外长菲舍尔明确表态,美国只希望施加更多的外交压力而不是最终采取军事干预。按下不表的是,在过去几年间,美国和以色列向苏丹人民解放军秘密资助了大约2000万美元,并从紧靠苏丹东南部的埃塞俄比亚(非洲联盟总部便设在该国首都)为其提供军火支持。尽管如此,对于目前在伊拉克和“全球反恐”战场上已经焦头烂额的美国来说,在处理苏丹问题上早已不堪与几年前不惜用巡航导弹打击喀土穆郊外制药厂的旧勇相提并论。美国无意重新掀起苏丹和阿拉伯世界的反美浪潮。

  然而,深入剖析达尔富尔地区今天的人道主义危机,其实质却是治理危机,根源为当地阿拉伯人与黑人之间的资源冲突,以及传统解决这一冲突的协调机制的崩溃。达尔富尔是苏丹最大的地区,1994年后被划分为南、西、北三部分。西达尔富尔有170万人口,其中黑人的马萨利族和富尔族占多数,他们信仰伊斯兰教,这与东南部、努巴山脉一侧的努巴黑人并不同。北达尔富尔主要是生活在利比亚沙漠的阿拉伯人,素有南下掳掠努巴人充当奴隶的传统,并且与西达尔富尔的黑人之间也经常发生争抢牲畜和水的冲突。在1970年代之前,按照英国-埃及(1898~1956)殖民时期留下的习惯法传统,这些冲突依靠黑人和阿拉伯部落间的协商机制来解决。

  但是,连续20多年的干旱加剧了水和土地资源的紧张。在当地治理机制和民主制度双重缺失的背景下,这一生态紧张演变为争夺公共资源的紧张,又因枪支管理的松弛而逐渐血腥化和政治化。最终,1994年,苏丹总统奥马·艾·巴希尔将阿拉伯人的政治特权扩大到西达尔富尔这一阿拉伯人占少数的地区,脆弱的传统治理秩序从此崩溃。

  据人权观察组织访问受害者的报告称,这些地区事实上基本没有苏丹人民解放军的活动,骑马但穿着军装的阿拉伯民兵却高喊着“杀死努巴人”,逐一、反复洗劫西达尔富尔地区的村庄,烧毁清真寺,掠夺牲畜,屠杀和驱逐当地黑人村民,为迁进阿拉伯人作准备。所有这些行动,都得到了依靠石油收入装备了直升机、卫星电话和越野车的苏丹政府军的支援。人权观察组织因此得出了达尔富尔地区“种族清洗”危机的结论,并于今年5月份公布了这份报告。

  虽然“种族清洗”这个概念并没有任何国际法依据,但“种族屠杀”却是联合国宪章明文禁止的,且暗示着军事干预的可能性。早在7月1日,当苏丹政府阻挠国际救援组织进入达尔富尔地区时,美国《洛杉矶时报》就发表社论提醒世人注意本·拉丹曾经视苏丹为“非洲的家园”,并警告说,如果苏丹政府“冥顽不化”,如果联合国大会指控的苏丹出现了“对全部或者部分宗教、种族、少数族裔的摧毁”实属“种族灭绝”的话,联合国就可能出动联合国军。随着欧洲救援组织和媒体在“人道主义危机”之后开始谈论“种族清洗”,在苏丹南北内战爆发21年并导致200万人丧生后的今天,德、法两国政府的态度也终于第一次变得积极起来。

  今年4月间,德国向联合国秘书长安南表示,愿意派出德国军队作为联合国的维持和平部队。随后7月,德国向达尔富尔地区和乍得境内的难民营提供了2000万欧元的紧急援助。在1999年首次出兵科索沃后,干预和避免因“种族清洗”引发的人道主义危机就几乎成为德国国内政治正确性的原则。欧洲各国的主流态度也因此悄悄变化,连原先参与苏丹南北和谈的法国和英国,也转变了不希望破坏和谈成果的态度,表示愿意各派出5000军队维和,以显示欧洲一极的力量和人道主义使命感。法国此前就在与达尔富尔接壤的乍得驻军5000,可随时听遣越境。而在这关键几个月的“认知转换”期内,却很难看到中国外交积极努力的身影。

  中国在苏丹的

  石油利益能否维持?

  早在达尔富尔危机最终被摆到联合国安理会的桌面之前,关于中国在苏丹的利益问题就已引起国际社会的种种猜测。近10年来,中国在苏丹设下海外石油资源链的重要一环,苏丹也因而被国际社会归入中国的势力范围。

  1993年,中国成为净石油进口国的同时,也开始了海外石油投资。当年,中石油取得秘鲁搭拉尔6/7号区块油田开采权。1995年,中石油首先取得苏丹南达尔富尔地区6号区块的开采权。1997年,在美国的石油公司因美国政府对苏丹制裁而撤出之后,中石油成为苏丹境内最大的外国投资商,在苏丹国际石油财团中拥有41%的股份。此后,中石油又先后取得南达尔富尔地区1/2/4号矿区和苏丹南部3/7号区块的开采权,铺设了1506公里的大口径石油管道,并与苏丹政府合资建立了250万吨/年加工能力的喀土穆炼油厂。今年6月,中石油又开始在红海岸的苏丹港兴建总投资21亿美元的输油终端,建成后可以靠泊30万吨油轮。此外,中石油还进行喀土穆炼油厂的扩建和一条长723公里的新输油管的建设工程。

  虽然时至今日,中国从苏丹进口原油平均每天才7.1万桶(以今年4月为例),仅占同期进口原油总量的2.9%,几乎无足轻重,但它却是中国在海外最大、最完整的石油投资,覆盖勘探、采油、输油管、炼油厂和港口等各领域。其战略意义不仅在于对苏丹石油的长远开发,更在于它关系中国的整个非洲石油开发战略。以这个基地为据点,中国在非洲的寻油之路在一点点地延伸。2003年5月,中石油标得阿尔及利亚阿德拉尔省油田的开发、炼油厂建设、经营和销售等一揽子项目;今年5月,中石油承建利比亚西部1054公里长的输油管完工。温家宝总理今年1月底访问非洲时,又分别与埃及和加蓬签署了石油开发协议——埃及南邻苏丹,石油储量达37亿吨,远高过苏丹的15亿吨;西非的加蓬则是中国挤入欧美石油公司已投入巨资勘探的几内亚湾油田的前哨。

  更深远看,中国对非洲石油资源的开发,不仅有助于减轻对中东石油超过六成的依赖,更对促进中国与非洲间传统合作关系的转型有着特殊意义。其中,中石油经营苏丹最久,但各块油田均靠近动乱地区,因此稳定苏丹政治局势、保持中石油的特权地位、避免其他大国染指就显得至为重要。然而自去年以来,中石油在苏丹的利益却遭遇多重挑战,更凸显了长久以来中国海外投资与外交的多方脱节。

  一是数年来,中石油在当地无偿援助建设医院、学校等公益事业累积达2000万美元,但对预防或者缓解西达尔富尔人道主义危机却无能为力,只能坐视事态恶化。对一介公司来说,这确实已是极限,然而作为国家外交,除了关注国际间纵横,与政府打交道之后,还应介入海外投资地的地方治理,介入直接管理投资之外的更广泛的援助活动,包括协调国际非政府组织在当地的活动,避免当地社会危机的恶化—这和中国在非洲传统的“援助外交”相去甚远,却体现真正的大国责任。

  其二,在去年7月开始的苏丹3/7号区管道项目招标上,中石油遭遇中石化的阻击,结果双双落标。细究原因,在持续近一年的两轮招标过程中,外交部除了将中石油的协调请求转给国内商务部了事之外几乎无所作为,而最后由商务部责成的商会调解不起丝毫作用。同样可以预见,由于缺乏一个负责海外投资协调的职权机构和制度,在今年利比亚的一个727公里输油管道项目上,这两大中国海外石油巨头还将再次面临同根相煎的恶性竞标。这类火并情形在俄罗斯、里海地区等已发生过多次,已经成为中国海外石油投资的最大威胁之一。

  第三方面,中资石油企业在当地缺乏稳固的外交保护伞。即使与从中国石油投资获益匪浅的苏丹政府打交道,在督促苏丹政府维护中国石油利益方面,中国外交仍然欲振乏力。最直接的,苏丹政府明显不尊重中石油的市场主导地位,不仅在招标过程中多次蓄意损害大股东中石油的权益,而且有意让中断20年的法国能源集团于今年初重返苏丹,改变苏丹石油产业的竞争格局。而在苏丹政府用石油收入武装军队和阿拉伯民兵、驱逐西达尔富尔地区的黑人、制造国际人道主义危机的一年多内,也几乎没有受到来自中国的任何约束,最后受损的却是中国自身利益。

  外交部还是外交通商省?

  中国是世界上少有的从政府到民间都对全球化持欢迎态度的国家。但事实上,公众普遍对全球化的理解过于肤浅,对全球化背景下全球性公共产品问题如何应对也知之甚少。尤其是传统外交,一直局限在国际关系教条的政治-经济维度,难以突破。除了和平与安全,外交的组织设计和理论视野还尚未把环境、健康、知识和治理也当作外交职能所应当满足的全球性公共产品,而认为这五类问题或属于各国内政,或只是西方世界全球霸权的新包装而已。苏丹西达尔富尔地区的治理危机—然后演变为百万人流离失所的人道主义危机这一国际事件,威胁中国在全球的石油利益,而成为直接考验联合国安理会的中国外交的最好例子。

  8月23日在北京论坛的开幕式上,中共外交理论家、前外长钱其琛在主题演讲中呼吁在全球国际关系领域贯彻“民主化”准则。这一中国外交的“新思维”,固然是对美国单边主义的回应,却也为中国外交适应全球化挑战、进行自身改革开辟了新道路。

  至于外交转型方向,毫无疑问应当是进取的,才能保证中国日益扩大的全球利益,也就是在调整传统国家主权范式、适应全球化需要的同时,积极扩展中国势力范围,并有选择地满足国际社会对全球公共产品的需求。以人道主义危机背景下中国外交如何保障中石油苏丹投资利益为例,姑且不去讨论中国是否应当坚决使用联合国安理会否决权维护自身利益,仅从技术层面来看,中国外交应当更积极协调与国内企业界、相关部委、国内市民社会、国际非政府组织等部门的关系,以实现所谓“组合式管理”(Matrix Management)。

  由联合国发展中心近年来倡导的这一政府创新模式,意味着外交部不再是单纯的外交部门,而至少是“外交商务部”,或者“国际合作与外交部”,比如韩国的“外交通商省”所代表的大外交模式。从这个层面上看,苏丹达尔富尔危机对中国的影响可能是深远的。它是一个契机,足以证明一个新理念,那就是:中国在海外大举投资时只考虑国有企业治理结构的问题、资金问题、同业竞争问题等等仍远远不够,外交部门和外交理念更需要进行改造。

  然而问题是,安全、治理、健康、知识等等全球性公共产品首先是地方公共产品,连中国民政部门自身尚缺乏足够的乡村自治与选举、NGO管理、救灾等治理经验的情况下,怎能指望依靠“掺沙子”或简单的事权部门合并就能帮助中国外交进行海外的治理?即将召开的中共十六届四中全会正着眼于“提高执政能力”,诚然是当务之所急。

转自搜狐



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