汤安中
建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初是一种前苏联模式的统收统配的中央集权体制，连续实行了20年之久。1980年开始改行“分灶吃饭”的分权体制。1988年后又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、定额补助等多种形式的“大包干”管理制度。然而所有这些改革，实际上均未跳出计划经济财政框架。在经济形势的逼使下，1994年终于向市场经济体制跨出了决定性的、带有革命意义的一步，即分税制，由行政性分权跨入了经济性分权。
如何看待分税制？我认为，1994年的分税制确实取得了极大成绩，但在运作中有许多值得反省之处。
改革之初，曾设想：一方面可以将更大财力集中中央，另一方面也“可以起到鼓励地方多创税收”，但实行结果看并非如此。1993年与2002年相比，中央财政收入分别为957亿元与10388亿元；地方财政收入分别为3391亿元与8515亿地。中央增长了985％，地方仅增长了150％，而同期的ＧＤＰ增长了200％，换言之地方财政收入比ＧＤＰ的增长还慢50个百分点。若将分税制改革的前10年与后的10年作一对比，我们发现地方财政收入的前10年，（1993年比1984年）增长了250％。而后10年只增长了150％，可见94分税制没并起到“鼓励地方多创税收”的结果，这不能不引起我们的反省。
另一个更值得我们深刻反省的是这种分税制的内在机理。
这种分税制的内在机理是一种权力主导型的分税制。什么税归本级政府，什么税可由下级政府收，下级政府上缴的什么税返还多大比等，均有上级政府单方决定。于是，在这种权力主导型分税制的机理传导下，财权一级级向上转移。中央“分”省的，省“分”市，市“分”县，县“分”乡。乡而“分”零权力的农民。而事权却相对下移。
1993年，中央财政收入占全国财政收入的22％，2002年急剧上升为52．2％但省级财政收入比重并未因此而下降，她利用权力主导的机理，从下面上移了大量财权，从而使财政收入的比重也从16．8％提升到2000年的28．8％。换言之，省以上财政收入比重从38．8％上升到81％，而省以下（不包括省）则从61．2％下降到19％。2000年后，省以上财政收入继续上移，仅中央这块又上升了3个百分点，达到了55％。笔者在河北某县考察发现，这种趋势仍在继续。该县在一份“关于调整县财政体制的测算说明”中写道：“继1994年增值税划为共享税之后，2002年中央综合考虑我国政治、经济和社会发展全局，决定对所得税收入分享办法进行改革，由原来的地方税收改为中央与地方共享税。同时，省、市相应对“四税”（增值税，企业所得税，个人所得税，营业税）重新调整了分享比例。改革前，“四税”增量留县乡的比例为：增值税25％，所得税100％，营业税100％，改革后，“四税”增量的分成比例分别降为：增值税10％，企业所得税15％，个人所得税20％，营业税80％。由于增值税和所得税占我县财政收入的86％。今后税收的增加将极为困难，县乡可用财力在基本保持在2002年基数水平上，即使能增加财力，也难以超过3％的增长率，而经济的发展的事权需要则大大超过的这个比例。”乡与村财政收入在权力主导的分配机理下，自然下降更多了。该县，“税费改革前，乡统筹及农业税收入为1822万元，剔除一次性集资和征收不到位因素，实际统筹收入1356万元，加村提留收入1066万元，合计实收2422万元。改革后，取消乡统筹、村提留，乡级（农业税）收入1135万元，加上村级收入及村级转移支付资金收入746万元，乡村合计实际收入1881万元，比改革前减少541万元，减少幅度22．5％。”由于该县原先财力较雄厚，县、乡、村尚未出现负债。而对于经济一般的与欠发达的县则情况又就大不一样了！
安徽省人大财经济委员会的一个报告则认为，1994年分税制的负面影响极大。（中国经济时报2004．7．30）该调查指出1994年实施乡税制后，将增值税的75％和消费税100％上交中央财政，省、市在中央集中的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了再分成，即对县乡财力再次进行了集中，“而县乡政府为保稳定，不得不使改革的事权支出范围在扩大。乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会稳定、环境保护、行政管理等诸多责任。”要做的事还要做，收入却大幅度减少，唯一办法自然是再“乱收费”与借债。报告指出，截止2003年底，安微省县乡政府负债约313亿元，其中县政府负债181亿元，县均负责2．29亿元乡镇负债132亿元，乡均负债753万元。”就全国而论，情况也不比安徽好多少。农业部1998年的统计，全国乡村两级债务即已达3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元。一些专家认为，全国县乡村三级债务约在6000～9000亿元之间！县、乡干部工资无法保证足额发放，拖欠工资成了常事。为了确保政府机构能运转而不停下来，除了借债就是巧立明目去收费。有二位作者写了一篇题为“警察收支保卫战”，某镇现有干警10人，仅4人是公务员，一年除了三万多元工资外，没有任何列入计划内的工作经费，办案经费和水、电、办公通讯、汽油、车辆维修、差旅费及接待兄弟单位的费用，一年就需7万多元。他们全靠罚没收入。此外，他们还要上缴县财政数万元的“创收”以保县行政干部工资按时能发下去。可以看出，一个组织（团体）的经费来源方式在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。权力主导型的分税制无疑是造成这种政府行为异化的重要深层原因之一。为克服这种权力主导型分税制的负面效应，应该相应地建立起一种对权力制衡的机制，我认为可以将“物价听证制”引入，即上一级要向下一级公开本级政府预算，并充分听取下一级意见。中央对省、省对市、市对县、县对乡，在取得充分协商后再定方案。
我认为，1994年的分税制从总体上讲，是建国以来财政管理体制的一个重大进步，这个进步带有里程碑意义，是从计划经济向市场经济跨出的有决定意义的一步。但必须下大力加以完善，以更符合社会主义市场的整体框架的运行秩序，以符合邓小平的“发展是硬道理”的理论。在完善这种分税制中首先要理清两个基本思路：
（一）必须完全、彻底地摆脱计划经济的“统制”观。统制经济是国家在出现某种特殊巨大困难时，必须采的特定经济制度。例如，当本国与他国发生全面战争，关系到国家存亡，国家必须以最强硬的手段去组织、支配、动员一切资源去实现国家的目的。第一次及第二次世界大战，无论是市场经济国家或计划经济国家或君主封建国家无不如此。这是第一种情况，第二种情况是遇到全国性的巨大的自然灾害，或战后的恢复时期，为了确保“人人有口饭吃”，不得不实行这种临时制度。战后的德国与日本在整理“废墟”时不得不如此。除此两种特有环境，就不应再强调“统制”，不能总是处处强调集中、强调中央集权，因为，统制经济有极大的弊病。财政体制改革需符合社会主义市场经济规则，需适应中国地方财政决策的高度分散性的国情。改革思路需彻底摆脱计划经济的思维定式。
（二）必须明确地树立分配的生产观。马克思指出“分配的结构完全决定于生产的结构，分配本身是生产的产物。”一种好的再分配制度对生产结构应起着积极的作用，我们应用“发展是硬道理。”的理论去完善当前的分税制，从“如何做大蛋糕”上去理清我们的思路。我想地方政府与广大企业家会认同我的看法的。希望财政税务的高层决策，宜从上述两个方面作一次认真、深刻的反省，然后才有可能使“完善”朝着正确方向走下去。
（作者单位：山东师范大学经济学院）
-- 给编辑写信
