深圳市政府急于收回梧桐山隧道经营权以取消隧道收费，但是拥有隧道经营权的企业却抛出政府不能接受的收购价格。公用事业民营化，深圳遭遇难题
■ 文/本刊特约记者 黄河
“我现在最大的希望就是明年不要再谈梧桐山隧道的收费问题了。”在不久前举行的一次人大代表质询会上，深圳市人大代表曾启信带着几分无奈地表示。
曾启信的无奈是有理由的。早在1996年，深圳市人大代表就提出“取消梧桐山隧道收费，以缓解东部交通压力”的议案，在此后的七年中，深圳市盐田、罗湖等区的人大代表就此问题连续提出了议案或建议，其中在2000年6月召开的市三届人大一次会议上，有101名市人大代表联名提出议案，创造了深圳市人大成立以来议案联名人数最多的纪录。2002年3月，在深圳市三届人大三次会议上，250多名人大代表要求撤销包括梧桐山隧道在内的市内公路的全部收费站点，成为当年人大的“第一号议案”。
正是这一议案导致了被称为全国交通改革“深圳经验”的《深圳市公路和隧道收费改革实施办法》出台，在这一改革实施办法中，深圳市政府明确承诺，承诺2003年年底前全部撤销市内非高速公路收费站点。
然而，在《深圳市公路和隧道收费改革实施办法》出台一年之后，作为改革重点的梧桐山隧道却仍在收费。
急于取消的隧道收费
据《法人》了解，这条在收费问题上“久议未决”的梧桐山隧道位于由深圳罗湖区和盐田区之间，是由深圳中心区罗湖、福田往东部市区及盐田港的必经之路。该工程1985年10月动工，1987年9月投入运行，系由深圳市东部开发（集团）公司、深圳国际信托投资公司和深圳市社会劳动保险公司（后改称“社会保险管理局”）三家合作投资建设，按股份制有限责任公司模式运作。1997年1月10日起，梧桐山隧道公司改由深圳盐田港集团和香港达佳集团合资经营（双方各占50%股权）。
隧道开通之初，本来是作为盐田港货物运输的一项配套建设，但随着东部市区在房地产、商贸和旅游等领域的迅速崛起，目前该隧道的功能已经远远超出了货运的内容。据不完全统计，目前每天有1.5万辆货柜车通过梧桐山隧道进出盐田。此外，随着东部黄金海岸的建设和明思克航母等一批景点的开发，高峰日游客量达7万人次。预计在东部华侨城建成后，人流量将达到一天8万人。专家指出，盐田区面对的是“喘不过气来”的交通压力，到明年年底，东部交通将长年陷于瘫痪状态。
在这种情况下，隧道的收费变成东部区域发展的一大阻碍，一位市民替《法人》算了一笔账：“我在市里上班，如果自己开车的话，每天的隧道费至少是20元（小车单向每次10元），一个月就是600元，一年就是七八千元。如果我在盐田或沙头角买房子的话，20年下来房价的一半都没有了……”
对于深圳市政府而言，高额收费同样成为阻碍经济发展的“瓶颈”，深圳市交通局局长刘志娇在回答人大代表的质询时会一再强调，“取消梧桐山隧道收费不仅是市民的心声，也是交通局的心愿。我们和人大代表的心是相通的。”作为政府代表，刘志娇坦率地表达了深圳市政府在其中的“利益考虑”，“去年深圳港口集装箱吞吐量达到1000万标箱，盐田港区占到50%。今年深圳港口吞吐量要达到1300万标箱，不解决好隧道收费，盐田港区的压力会更大。”
那么，一件市民呼吁已久，又符合政府利益的改革，为什么却迟迟不能落实呢？要回答这个问题，我们还得把视线转到盐田港隧道建设的历史中去。
缘起BOT
在1985年深圳市政府与香港和黄集团协议合作开发盐田港之初，东部的交通建设，尤其是梧桐山路段这一交通“瓶颈”就已被列入重点考虑的范畴。盐田港的国际航线开通后，由香港分流而来的大量国外货物必须在盐田港卸载，并由陆路通过罗湖口岸转运香港。而当时从盐田到罗湖口岸之间只有一条低等级公路，在梧桐山路段更是一段极为狭窄的盘山小道，就连普通客车通过也极困难，更不用说载重量达数吨的集装箱货车了。
解决这一交通瓶颈的惟一办法是开通梧桐山隧道（当时是全国最长的公路隧道），而开通隧道需要数亿元资金，由于深圳财政财力有限，加上当时深圳正处于高速发展期，各项建设均需投入大量资金，因此深圳市政府在权衡利弊之下，做出了一项体制改革性质的“创举”，委托企业投资建设，并在建成后的一段时期内由企业通过收取“隧道费”的方式来收回成本并赚取利润，在经营一段时间后，再移交给政府无偿使用。
从今天的角度而言，这种投资模式实质上就是国际流行的BOT模式。所谓BOT，即Build-Operate-Transfer的简称，主要应用于基础设施建设，其含义是指政府将基础设施的建设、经营权授予私营项目公司行使，在经营期间，项目公司享有项目设施的所有权，待经营期满后，项目公司再将设施无偿地转移给政府所有。
据称当时深圳市政府与建设企业所签订的经营时间为30年，亦即从建成之日起，企业有30年经营权，大约在2017年左右无偿移交给政府。在这期间，由于股权转让，梧桐山隧道公司由过去的内资企业变成了合资企业，由深圳盐田港集团和香港达佳集团各持50%股权。
由于30年年限未到，深圳市政府目前所能做的，只能是提前收回梧桐山遂道的经营权。据深圳市交通局有关人士介绍，目前深圳市有关部门专门成立了深圳市路隧改革经营性收费路隧收购工作谈判小组。从今年7月份以来，谈判小组与梧桐山隧道有限公司先后进行了7次艰难的收购谈判，将遂道公司提出的收购价格从13亿元谈到10亿元，但与政府提出的收购价格仍然存在一定的差距。与此同时，一旦收费站撤销后，收费人员将全部由深圳市政府负责安置，也令政府感到为难。
据《法人》了解，此次收回梧桐山隧道经营权乃深圳市路隧收费改革的重点之一，目标是由“贷款修路、收费偿还”的收费公路体制向全市范围内非高速公路“无收费、不停车”的交通新模式转变。为了推进此项改革，深圳市在全国第一个成立专项资金，在审计部门对被撤并路隧收费经营单位的补偿回报率进行测算的基础上，由市、区两级财政予以补偿。
谈判：定价模式的博弈
通观事件的发展，可以看出收回梧桐山隧道经营权的关键在于收购价格的谈判。而谈判双方之所以在收购价格上有着巨大分歧，不同的评估模式是其中的关键。从政府角度而言，在评估过程中更注重的是初期投资，亦即企业的“净资产”，盐田港集团有限公司总经理李选民表示，梧桐山隧道兴建时的出资约为5亿元人民币左右，因此政府的出价只能在此基础上浮动；而对于隧道公司来说，隧道的价值更在于其预期收益，亦即未来的利润之中。按资料显示，如果隧道收费的年收入在每年1亿元左右的话，则未来十年经营期内的收益显然应该超过10亿，而投资方亦以此作为报价的根据。
有评论者认为，企业在这种时候对政府“狮子大开口”，漫天要价，是一种“不道德”。对此，盐田港集团的总经理李选民作出了答复。李选民表示，对于目前隧道公司提出的10亿元收购价格，不能单纯从表面数字来看。因为当时投资建设时的价格水平和现在根本不是在一个价格水平线上。特别是梧桐山隧道的兴建是作为当时的融资体制改革来进行的，应该说投资方是面临着一定风险的，有风险也应该有回报。梧桐山隧道的收费也是经物价部门审核通过的。再加上香港投资者进入后，企业性质已经变成合资企业，不再是政府独资，作为企业追求利润也是合理的要求。
而在深圳市政府方面，在价格谈判时也体现出了相应的“灵活性”，据有关人士介绍，深圳市政府在收回隧道经营权的谈判中，除了直接谈判，还展开了两项“迂回攻势”。
一是规划了深盐第二通道方案，即东部沿海高速公路。根据规划，东部沿海高速公路基本与现在的梧桐山隧道平行，只是线路更长。它连接罗湖区、盐田区及深圳东部地区，通往惠州（澳头），是深圳通往惠州的第二快速通道。据市交通局新闻发言人介绍，深盐二通道项目计划在梧桐山隧道左上侧50米处建一条平行的隧道，新隧道不收费，新隧道建好后可以分流现梧桐山隧道相当大的车流量，这样一来将直接影响梧桐山隧道的收费。
第二项则是盐排高速公路的兴建，盐排高速一旦建成，货柜车都走深盐高速、盐排高速，将极大缓解盐田区梧桐山隧道交通拥堵。这两项迂回攻势，一方面解决梧桐山隧道拥堵，有效地缓解了东部市区未来面临的交通压力，另一方面在谈判桌上也增加了砝码。盐田港集团有关人士证实，正是基于第二通道规划的出台，在随后的谈判里，港方开价才从当初的13亿降到了10亿。
“正是由于深圳市政府有意再修建一条新隧道，盐田港方面才倾向于让深圳市政府去收购梧桐山隧道。因为，新的隧道修好之后，很可能就是免费通行，这对收费通行的梧桐山隧道无疑是个沉重打击，到时车辆肯定选择免费的新隧道通行，盐田港怎么可能会守着收费隧道不放呢？”一位证券市场分析师表示。
公用事业民营化的两难
尽管在收回梧桐山隧道经营权的谈判过程中，政府通过建设第二通道的方式为自己赢得了一定的主动权。但深圳市政府在路隧收费改革过程中所遭遇的这一番波折，已经足以令人们对过去在基建过程中的投资模式进行一番反思。
深圳市人大代表王万民认为，政府回收隧道的出资远高于当时的投资，而且还赔进了许多的社会效益，应该吸取教训：重要通道和关乎城市发展的交通要道应减少企业投资，以政府投资为主。与此同时，针对在全国范围内普遍存在的路权与收费使用问题，有专家建议，政府应逐步对收费高速公路实行收购，清还建设欠账；对民间、外资建设的商业高速公路进行谈判，逐渐将路权收归国有，免费提供给消费者。
但也有评论者针对这一看法指出，隧道、桥梁、高速公路等交通要道，往往是牵涉公众利益与社会效益的公共产品，司公权之职的政府当然要能够有所把握。“不过如果因此而反思到要将其他资本屏蔽其外的地步，则显然又会一不小心走到过度依赖政府、蔑视市场的极端。”
对此，盐田区交通局规划建设处李处长认为，如果资金不足，依靠社会投资来进行一些公共设施建设还是必要的。但对于一些重要交通要道，应该有更加慎重的约定。应该通过项目法人招标，在把工程承包给企业之前就约定好以后管理和收回的具体条件，尽量把工作做在前面，做细一点，这样就可避免出现社会投资建设的重要公共设施难收回的问题。
有经济学者对此评论道，“所谓做细一点，实际上是要学会用市场的眼光和方式来与企业合作”。
《深圳商报》经济研究所负责人邹蓝认为，如果当初没有企业投资兴建梧桐山隧道，东部地区的城市化进程势必大大减缓，对于深圳“港口经济”的发展也有着严重的阻碍，因此当初政府在财政吃紧的情况下，与企业的合作是可以理解的。
“这件事情现在之所以被弄复杂了，中间有两个问题。一是深圳市政府在当初规划时，没有考虑到城市发展会这么快，尤其是东部地区；二是在当初委托企业兴建时，在商业合同上的设置有欠考虑，过多地考虑了企业的经济收益而忽略了隧道对整个社会的公共效益。现在由于利益增加，企业利益和公共利益难以协调。这跟当初条件没有设计好有很大关系。”
邹蓝表示，这宗案例给我们的启示和教训，不是要退回到政府包揽一切公共设施建设，而是政府在涉及公共利益的规划发展上一定要有长远眼光，当商业公司介入时要有长远考虑。以隧道收费为例，倘若当时能将收费的标准、经营的年限、回收的条件，谨慎约定为条款，最大限度地面向市场招标，引发竞争，情形想必就会主动得多。
资料
梧桐山隧道
梧桐山隧道由企业投资兴建，一期工程（上行隧道）于1987年9月建成投入运行；二期工程（下行隧道）于1997年6月在香港回归前建成投入运行，隧道属于经营性收费通道。隧道收费站位于盐田区出入市区的主干道——罗沙公路上，目前年平均双向日交通量为3.5万余辆次，连续三年的收入都在1.1亿元／年以上。
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