《法人》杂志：政府担保的苦果

　　企业贷款，政府担保，这在国内来说可是头一遭，不过结的却是苦果。现在不仅银行面临着贷款难以收回的危险，政府也被推上了法庭的被告席

　　■ 文/本刊记者 张驰

　　2004年7月16日，江西省高级人民法院（下文简称江西高院）的民事审判第一庭两位法官来到了江西省新余市政府。在传达室登记表上的“来访目的”一栏中，他们填的是“办案”。他们的使命是送传票。

　　随后的几天，在不大的新余市城区便传开了新余市政府成被告的消息。这不是一起小案子，人们纷纷猜测。否则根据级别管辖原则，现在还没到高院办案这一程序。

　　在新余市民众说纷纭的同时，刚刚上任不到半年的代理市长赵丰凯也陷入了焦虑之中。在任代理市长的这半年里，他最担心的就是在他的这个过渡期内会出什么差错。因为思想压力过重，160斤的体重瘦成了140斤。可是法院的传票还是不期而至。曾官拜新余市分管基建和交通的副市长的他，对法院传票的送达原因再清楚不过了。

　　政府担保贷款修路

　　把新余市送上被告席的是中国建设银行（现为中国建设银行股份有限公司，以下简称建行）新余分行。建行新余分行的代理律师李明生向《法人》表示，建行新余分行把新余市政府当作被告实属无奈，这一切要从一份贷款担保说起。

　　2002年3月，江西省413省道新余至南昌段道路改建工程正式启动。施工全部由新余市负责，工程总造价为4800万元人民币，施工期为1年；施工模式为外来资金引入、招标施工为主，省市财政为辅；省、市及引入资金的比例为1：1：8。

　　为此，江西省财政厅、新余市财政局各下拨了600万元作为启动资金，余下的资金缺口由新余市牵头解决。然而新余市也是靠上级财政拨款吃饭的县级市，根本拿不出余下的3600万道路建设资金。

　　迫于工期的压力，新余市政府决定以地方政府对道路经营权的转让来换取施工企业对道路建设的资金投入，紧接着新余市发改委、建设局、交通局、财政局等四家单位组成道路建设联合指挥部，统一协调招标、施工。

　　赵丰凯向《法人》回忆，道路施工的招投标很顺利，共有三家企业中得了各自的施工标段。它们分别是南昌路桥公司、新余市第一土建公司（以下简称土建公司）、江西省锦江路桥公司。不过，在新余市政府与各施工单位签订施工合同之后，土建公司、锦江路桥公司先后向新余市政府提出，由于公司的资金准备不足，暂时不能对各自所中的标段进行施工，需要政府援手，其中土建公司请求新余市政府将省、市财政下拨的启动资金的一部分暂时借给他们使用。当土建公司的报告摆在赵丰凯的办公桌上时，赵丰凯的批示是：酌情再议。因为他考虑到这个口子一旦开了，其它公司就会有相同的报告递到他的桌面。

　　情急之中，新余市政府召开了市主管领导及道路联合指挥部联席会议，商讨应对之策。会议的结果是建议土建公司、锦江路桥公司向银行贷款。在银根紧缩的条件下，当时愿意给提供贷款的只有一家，即建行新余分行。

　　李明生向《法人》透露，建行新余分行在核实了土建公司及锦江路桥公司的资质及道路工程的材料后，决定向这两家公司贷款，前提是这两家公司以他们所拥有的固定资产作为抵押，新余市政府作为一个法人实体为这两笔贷款担保。新余市政府当即答应了这一条件，并明确提出若出现公司贷款不还的情况，新余市政府将以所建道路的管理收益权作为担保。

　　2002年5月28日，建行新余分行与土建公司和锦江路桥公司分别签订了编号为000875、000876的贷款合同。此后，建行新余分行又与新余市政府签订了编号分别为63、64的贷款担保合同。在上述合同生效后，建行新余分行贷给新余土建公司2600万的资金，贷给锦江路桥公司1000万元。贷款期限为一年。

　　2002年4月，413省道新余至南昌段建成通车。同月份锦江路桥公司向建行新余分行偿还了其所欠的贷款。2003年5月28日，是土建公司还贷款的日子，然而土建公司却毫无反应。在建行新余分行向其连续发了3封还款通知单后，该公司仍然音信全无。

　　随后，建行新余分行又给土建公司发了一份律师函。函称，如果土建公司不能在三个月内还清其所欠的贷款，建行新余分行则有权采取法律的手段，要回欠款。即使是这样，等待他们的仍然是沉默，这让建行新余分行多少有点意外。

　　接着，建行新余分行又派人专门去通知土建公司。被派出去的人带回来的是让建行新余分行曾经想过却又不敢想的结局：新余土建公司已经不复存在。

　　被担保公司的离奇蒸发

　　土建公司是通过什么手段蒸发的？李明生认为，该公司可能利用工商管理部门对企业营业执照的年度审核来达到此目的。根据国家关于企业法人管理的相关规定，企业在规定的期限内不作营业执照年检的，工商管理部门有权吊销其营业执照，取消其营业资格；同时规定年检日期为每年的年底至第二年的3月15日。也就是说超过年检期限，公司的营业执照自动失效。

　　按常理，土建的企业年检应该在2002年的3月15日之前完成。但土建公司并没有去年检，也就意味着3月15日之后土建公司在形式上已经消失。如果说土建公司由于企业自身经营不善的原因，公司作为一个壳，让其自生自灭，可以说的通。

　　然而李明生给《法人》透露的一个细节是，413省道新余至南昌段的竣工时间是2002年4月。这说明，土建公司在形式上消失之后，在道路没有竣工之前，仍然在施工现场，说明这家公司运营应该是正常的，毕竟有银行的2600万元的资金作后盾。

　　照此理解，土建公司有故意逃避银行债务之嫌。随之而来的一个疑问是，土建公司的营业执照被吊销，那在施工中其财务流转依托的又是谁？据李明生提供的材料，《法人》注意到其它两家公司的财务状况清晰、明了，至少找不出其充当土建公司的财务转化器的嫌疑。

　　建行新余分行随即把土建公司的情况通报给新余市政府，要求新余市政府提供2002年4月份之前与土建公司所有账目往来情况，新余市政府拒绝了这个要求。

　　新余市政府的这一态度，让本来对新余市政府持怀疑态度的建行新余分行更加坚信，新余市政府在其放贷过程中，与新余土建公司有某种利益协调关系，遂多次发函，要求新余市政府履行担保之责，偿还新余土建公司所欠的2600万元。

　　李明生向《法人》介绍说，新余市政府一开始还是比较配合的，曾提出以所建公路管理收益权来偿还，但却遭到了参与建设公路的其它两家公司的强烈反对。

　　南昌路桥公司的反对理由是，新余市政府与建行新余分行签订的贷款担保协议，南昌路桥公司根本不知情，且当初新余市政府与三家参与建设道路的公司签订的协议内容，是三家公司以资金投入来换取对道路的管理、使用、收益权。两份协议的内容严重冲突，按照前后法律存继关系，后者的贷款担保合同根本站不住脚。

　　首都经济贸易大学法学系汪萌教授基本赞同南昌路桥的说法。他认为，在新余市政府与建行新余分行签订贷款担保合同时，并没有把当初与参与道路施工的三家公司签订的合同告知建行新余分行。道路的使用与收益的出让是明确写在新余市政府与上述三家公司所签的合同文本里的。这说明两者已经形成了明确的法律关系，这三家公司对道路的使用与收益权是独占的、排他的。如果建行新余分行了解了这一情况，无论新余市政府说得多么好，他们也不会同意新余市政府以道路的使用、收益权来担保。

　　而锦江路桥公司则认为，他们公司已经还清了银行的贷款，一旦公路管理收益权被建行新余分行所有，那么他们的利益就要受到损失，这与新余市政府当初和他们所签订的协议不符。三方为此还专门开了几次协调会，但一直没有一个结果。

　　再后来，新余市政府就没了下文。当时的新余市市长在此后不久，也被调到其他地方任职。建行新余分行的行长因此被革了职。但银行讨要贷款的力度逐渐加大。2004年5月下旬，建行新余分行一纸诉状把新余市政府告上了法院。

　　政府的责任

　　新余市政府称，现在对于政府责任这一方面，新余市人大、市纪委、市公安局已经组成了联合工作组，展开了调查。在调查没有结论之前，新余市政府不会对这2600万元做任何的偿还计划。

　　而建行新余分行则认为，在担保行为主体的认定上，不存在因为地方政府接受调查而推迟考虑偿还欠款之说。因为实施担保的主体是新余市政府，政府理应为这笔贷款买单。政府应该先把这笔贷款还清了，再言其它。

　　新余市政府又称，对土建公司逃避债务的行为，承担责任的不应该只是政府这一方。建行新余分行也应承担相应责任。因为，作为贷款的发放方，银行应有权利对土建公司实施资金监管，以防止此类事件的发生。

　　建行新余分行则表示，银行与客户发生借贷关系，按常理要对客户的资金流向，包括企业本身的运营状况有一个宏观的把握。但是这笔款是在政府出面协调的情况下贷出的，而且又是政府作的担保，如果不放贷，就会背上干预施工的罪名。

　　政府能不能作为一个独立的法人实体为企业作担保？如果不能，那么新余市政府的做法是否合法？如果能，那么政府以什么样的形式担保？

　　国家行政学院法学系丁义教授在接受《法人》采访时认为，从法律角度讲，无论哪一级政府都不能为任何企业做任何形式的担保，因为它代表的是中央政府，而中央政府代表的是整个国家。国家为企业做担保，法律目前还没有做规定，也就是说新余市政府的担保属于无效担保。

　　那么，既然新余市政府的担保属于无效担保，那么银行在贷款发放前，应该对政府的担保资格提出异议。

　　据《法人》调查，在建行新余分行发放贷款之前，土建公司曾提出以所中公路标段的未来收益权作为抵押。可是银行有关负责人认为，企业以未来的公路收益权作为贷款抵押在实际操作中是可行的，不过风险太大。未来的收益有不可预测的因素。与其这样，还不如接受政府的担保，银行至少能保证将来贷款方还不了贷款，还能找到新余市政府。所以银行在贷款的发放上一路绿灯。

　　那么谁将为这2600万元的贷款及其利息买单？在接受《法人》采访时，中国政法大学行政法学专家张树义教授认为，政府在银行放贷过程中，起到了一个转承的作用。政府担保，实际上是以政府的信誉担保，实际操作过程中，银行要冒很大的风险，一旦贷款收不回来，银行若向法院申请查封政府大门，这种可能性为零。所以当务之急新余市政府要做的是，一方面尽快偿还银行的贷款，另一方面对土建公司展开调查，尽可能地追回地方政府所受的损失。新余市地方政府在这方面的责任无可推卸。

　　当《法人》联系上新余市代理市长赵丰凯时，赵也表示，新余地方政府会尽快解决此事。