《法人》杂志：集体经济找寻监护者

　　集体经济是在没有责任主体，没有风险主体的情况下产生的问题。因此种流失几乎是掠夺性的流失

　　■ 文/本刊记者 李寒芳

　　集体企业尴尬处境？

　　集体经济这一所有制形式，是中国经济社会发展的特殊产物，长久以来，集体经济被认为是“二国营”的身份，在“市场经济”改革中处于尴尬的境地。2002年，原国家经贸委提出集体企业改革新思路时，提出把理顺产权作为城镇集体企业深化改革、建立现代企业制度的一项基础工作。对城镇集体企业的存量资产要明确出资者，对于集体资产要明晰所有者的合法权益。但是，就一个“谁出资谁监管”的原则在集体企业的复杂身份上却遭遇难题，集体企业本身因产权先天不足，其后发展又受法律缺失和监管乏力双重“供血不足”的影响，本身发展步履维艰，亦成为国有资产流失的一个黑洞。2003年的统计数字仍然显示：集体经济固定资产投资达到7807亿元，实现利润480亿元，从业人员仍有1078万人，集体经济的生存状况不容忽视。

　　清华大学法学院院长王保树教授回顾了集体企业经历两次大的潮流，一是1958年之后办集体企业的热潮；另一个则是在四人帮下台后，为了解决知青返城就业问题，也掀起了一股办挂靠在大企业下面的劳动服务公司热潮，而到1994年《公司法》出台之后注册的公司已经没有集体之概念。今天的集体企业主要是以前遗留的产物，“通病”主要出现在产权主体不到位，共同共有无出资人上。集体企业因其浓厚计划经济色彩，极易作为主管单位、挂靠单位附庸而存在，实际上在集体经济中的国有资产流失上，有不少案例可以为警视。国资委中心研究员高梁表示：在他1999年于青岛黄岛区调研的时候，也曾经碰到过这样的情况，镇长把乡办企业的资产全部吞光成为一个空壳。周放生亦在《集体经济制度变革分析》一文中曾指出“集体经济是在没有责任主体，没有风险主体的情况下产生的问题。因此这种流失几乎是掠夺性的流失。也就是说国家没得着，职工没得着，得到的人是没有法律依据的。而对这些人怎么进行约束，怎么进行制裁法律上也是空白。他侵吞的不是国有资产，也不是个人资产，在法律上没法辨别。集体经济改革成为被人遗忘的角落，几乎成为了改革的盲区”。

　　王保树教授认为从出资人考虑，集体企业也可划分为两类，一是由老百姓自己出资，二是在遗留的大集体中，还有国有出资的成分。这样集体企业改制困难也主要体现在从出资找监管上。前者经过多次资产增值后，产权变迁有多种途径，很难明确谁是真正的出资人，后者本身没有所谓的监管单位，

　　集体企业立法监管的踟躅行步

　　关于集体企业的法规虽多，以所有制性质区分企业形态，有全民所有制企业法、集体所有制企业法、私营企业法；单从集体所有制企业立法又分乡村集体所有制企业、城镇集体所有制企业、合作企业等立法。1990年颁布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，1991年9月颁布实施的《城镇集体所有制企业条例》，1993年颁布的《中华人民共和国乡镇企业法》是集体经济依据的三个法规。这些法又与《公司法》并用，虽然1994年7月1日出台的《公司法》中，逐渐取代了原先以所有制形式来划分企业类型的企业分类模式，但是在公有制另一表现形式的集体企业上如何改制、如何清产核资、界定产权上并未给出清晰的描述。党的十六届三中全会给出的集体企业定位为“以明晰产权为重点深化集体企业改革”。10年之遥，出台于市场经济大门尚未开启之时的法规，虽然其否定了“二国营”，改变了财产归大堆，但时至今日，有关集体经济的法规仍滞后于市场经济的发展，成为当前集体所有制经济改革前进的桎梏和制度障碍。

　　界定解决集体企业中有没有国有资产也有两个依据，一是1994年国有资产管理局制定的《集体企业国有资产产权界定暂行办法》，二是1996年的原国家经贸委等三个部委：财政部、国家经济贸易委员会、国家税务总局发布的《集体所有制企业、单位清产核资、产权界定暂行办法》，一定程度上反映了国有企业清产核资时期围绕集体企业频频发生的产权纠纷。这些部门出台的规章，其前提也仍然不是为了单纯地界定集体企业的产权，而是在于划定集体与国有的产权边界，对于集体企业产权究竟归属于谁，却并没有回答。

　　集体经济的监管部门经历了从经贸委中小企业司-发改委的中小企业司里非国有经济处过渡，但是在集体经济中国有资产，却几近成为边缘地带的“三不管”。国资委中央和地方走的是“分级监管、分级治理”两极分管路线。国资委定位为中央及企业出资人以及总揽全局。国资委政策法规局肖处长向记者表示，国资委目前只是在法规上对集体企业进行界定，但是具体监管还是一块缺口，具体应该由财政部负责。而高梁呼吁，要规范此块尚无人治理的空白地，要从监管人和法规上双管齐下入手，应在财政部下再重设国资局，对这一部分进行监管；另外，有关国有资产法也应该在人大层次上立法，征询财政部、发改委、国务院以及人大财经委等多方面意见。

　　为数众多的厂办大集体的问题已经成为国有大企业主辅分离不得不跨越的障碍的事实。国资委企业改革局周放生副局长告诉记者，对于出资人职责企业这一块，目前还没有具体的监管部门和程序，只是由行业协会来管理，国资委也注意到了这个方面的情况，准备出台一部《厂办国有资产监管条例》对其中厂办集体进行监管。通过集体经济改制将传统集体经济改制为合作集体经济，赋予其新的内涵。但是形式多样的其他集体企业：如局办集体、事业单位集体、街道办集体等呢？

　　国务院发展研究中心企业经济研究所副所长张文魁表示，国有企业所办集体，关键在于出资人产权主体不清楚。一旦对集体改制，使整个出资人产权主体清楚了，才能弥补这一块监管空白。按照现代企业制度和现代产权制度的要求，参照国有企业改革的有关政策，大力推进厂办集体企业的重组改制。

　　北京证泰律师事务所主任赵曾海律师提出：对于集体企业中的国有资产黑洞，一方面应该看到流失毕竟比灭失好；同时也必须加强监管的力度。针对目前所呼吁的出台《国有资产法》，王保树教授则认为，仅一部《国有资产法》还无法遏制目前国有资产流失恶化的情况，实际还应该出台一部《国有企业改革法》，要让国有企业变动程序透明。国有企业不光是变成公司就可以一了百了，关键是要让产权清晰到资产归属的责任上。国有资产的减持并不等于流失，关键在于评估与转让的得当。