《瞭望》文章：四次区域政策调整评价

　　 文 ／瞭望周刊记者 朱文晖 张玉斌

　　改革开放以来，中国的区域政策经过了四次调整，从珠三角成为优势区域，到浦东开发带动长三角发展，到西部大开发，再到东北振兴、泛珠三角概念的提出，区域政策的调整对于一个地区的兴衰都至关重要，而评估以往中国区域政策的成效，探讨这四次区域政策调整，分析其中的规律也是十分必要和现实的。

　　一是，中央政府的区域政策可以在相当程度上主导一个地区的经济发展轨迹。

　　在中国从计划经济向市场经济转轨的过程中，中央的区域优惠政策、中央和地方互动关系，对一个地区的发展能够起到关键的启动作用。中国的对外开放和中央与地方关系改革从珠三角开始，走的是“摸着石头过河”的道路，广东在打破中国计划经济体制方面发挥了巨大的示范作用，也带来了广东经济在80～90年代初在中国独领风骚的局面。

　　1990年提出了浦东的开发开放，上海也是在这个过程中，从计划经济的老城市脱胎换骨为一个国际大都市。

　　而西部大开发优惠政策虽然比照上海和广东，在财政的转移支付方面甚至更强，但由于其涉及的地域范围太广，针对性和资源的投放集中度差距太远，政策的成效相对有限。

　　有了前三次区域政策调整的经验和教训，第四次调整的成效是明显可期的。笔者预计，三年左右的时间内，东北的振兴就可以大见成效，泛珠三角也能迅速再创新优势。

　　二是，在中央政策到位后，地方政府响应能力决定了区域发展的速度。

　　在第一次区域政策调整中，广东与中央形成了良好的互动关系。中央对广东充分放权，广东政府以尽量减少对经济活动的管制为改革方向，开始了自下而上的发展。在短缺经济时期，这种彻底放权的模式能够迅速调动各种资源，大规模制造供给能力，令广东的工业在短短10年时间内在贫乏的基础上崛起到全国的前列位置。

　　在第二次区域调整中，长三角的发展模式与广东的模式基本相反（浙江除外），主体是以规划管理型的政府操作模式主导经济发展。以中央政府制定浦东开发开放政策为开端，上海开始了一次自上而下的经济改革之路。强势政府提供市场替代的行为，与上海长期的计划经济传统有一定的内在联系。上海政府得心应手，在短短十年时间内就令一个具有沉重历史包袱的特大城市焕然一新。

　　第三次区域政策调整中，西部地区的政府，除重庆、成都等个别城市外，普遍不具备相应的响应能力，无法将中央的优惠政策与本地的优势有机结合起来，无法形成市场经济条件下的区域优势。

　　从未来看，广东对第四次区域政策调整的响应将可能是极为迅速和充分的。而且，这次调整还将实行“一国两制”的香港、澳门特别行政区纳入到一个中国对外开放的整体框架下，从而给中国的区域发展增加了新的内涵和动力。在第四次调整中，东北能否有所作为、有多大作为，在很大程度上也在于东北的地方政府如何响应，如何在上海的“自上而下”和广东的“自下而上”经验中找到平衡点。对于东北不同地方而言，在某个时间段上，地方主要官员的魄力和政府队伍的素质将可能起相当大的作用。

　　三是，市场力量是区域优势的原动力。

　　由于中国经济体制迅速向市场经济演进，在四次区域政策调整当中，各个地区发展的原动力是市场力量。应该说，在中国区域发展过程中，政府在发动经济增长中已发挥出了很大的成效，特别是在构筑区域竞争优势的过程中，未来的政府替代还有很大的空间。但无论政府在区域经济发展中有多大的作为，经济增长的原动力始终是市场力量，政府的替代应当顺应市场的力量，不可以违背市场的趋势自搞一套，重蹈计划经济的覆辙。

　　正如上海市政府总结的，政府的规划和推动要讲究阶段性和时效性，一旦市场形成了良性循环，政府就要坚决退出，放手让市场力量发挥作用，并将政府有限的资源投入到更有效率的地方去。而广东最近在推进重工业化的过程当中，秉承的也是市场主导的原则，即政府做出规划，建设好港口、道路等基础设施，具体的投资则由跨国公司、上游的大型国有企业、民间企业等来进行。

　　从这个意义上看，西部大开发成效不彰的主因是当地的市场原动力不足，需要从人的意识、基础设施，以至于自然生态等最基础的地方从头做起。对于现在属于不发达地区的东北来说，由于民营经济不发达，外资进入偏少，振兴东北的当务之急也是要迅速建立起地区集聚优势，吸引国内外资本向东北地区流动，增量的加入才能有利于存量的盘活，才能化解东北地区一系列的内在问题。

　　最后，全球化下可持续的集聚优势：外向型与内源型经济的关系。

　　在前两次区域政策调整中，广东和上海的起步阶段都主要体现为利用中央政策形成国内“政策高地”，并通过市场机制，吸引外地资金进入，进而与本地资源形成循环。这个过程在珠江三角洲体现为80年代的固定资产投资高速增长，工业产出急速增加；在上海体现为90年代的固定资产投资高速增长，城市面貌大幅度改善。而江苏和浙江主要通过面向全国市场的销售形成内源型资源的集聚，也取得了相当的成功。

　　更关键的是，在内源型资源集聚启动以后，珠三角和长三角有效地形成了国际资源的集聚，为当地开辟了新的产业发展空间，形成新的产业集聚带。这种国际资源积累，既体现为外资的投入，也体现为面向国际市场的销售。珠三角和长三角因此逐步进入了全球供应链体系。

　　应当说，经过这段时间的发展，珠三角和长三角摆脱了对优惠政策的依赖，初步形成了外向型和内源型市场资源集聚的良性循环，市场力量主导这些地区的经济发展，区域集聚效应越来越明显，两大三角洲内部的区域分工也初具雏形，区域中心城市的功能也日益凸现，这正是上海和广州等地进行新的以市场分工为导向的城市发展规划的原动力。从更广阔的发展空间来看，它们未来发展的空间，既取决于与国内其他地区的关系，更取决于在全球化的形势下，它们如何在全球分工中的定位。

　　从这个意义上看，对于西部和东北这样的面积广大的相对落后地区而言，要跻身于全球分工当中，要形成能够大规模吸纳内外资源的区域优势的难度是可想而知的。西部大开发的成效缓慢，一方面在于自身的条件不足，另一方面则在于西部与沿海地区的区域落差并没有缩小，始终无法形成全球化下的分工定位。在新的一轮区域政策调整中，东北地区能否顺利切入全国和全球分工体系，从而形成具有可持续性的区域优势，也将是一个非常值得关注的话题。□

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