南方网讯因病而贫，贫病交加，成了农民绕不开的怪圈。曾有小范围的调查显示，在农村贫困户中，因病致贫、因病返贫的农户占20％至30％。这个数字对汕头的328万农业人口来说，是庞大而不可忽视的。
针对农民独自承担医疗风险的现状，新型合作医疗制度的出台和实施寄托了许多人美好的愿望：由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，实行个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主，其核心关键词是“互助共济”。
“新型”新气象
澄海区溪南镇内厝村，一个农村合作医疗已经实行了将近40年的村庄，这里的村民深切地感受到新型农村合作医疗和以前的不同。
20年前，农村的合作医疗曾是无数农民的“保护伞”，这段温暖的历史还残留在很多过来人的心间。汕头农村合作医疗产生于上个世纪60年代前后，一开始推出就深受广大农民的欢迎，当时的农村合作医疗覆盖率高达80％至90％。一些年长的村民对当时的情况仍然记忆犹新：“以前每人每年交个10块8块，村民有个头痛发热的就到当地农村合作医疗站看病，挺好。”
“其实不好。以前政府没有补助。”内厝村村长蚁学春说。这个在村长位置上一干就是多年的村干部算了一笔帐：新型农村合作医疗制度实施后，广东省对汕头的参加人数按每年人均10元给予补助，市、区也按人均10元的标准补助，农民自己出资10元。“表面上看起来，农民往外掏的钱和以前一样都是10块，其实大大不同。现在由政府帮助的20元以前都在乡公益金里开销，村集体就像背了一口锅，负担太重，年年都亏。”
由传统向新型转变
上个世纪80年代，随着交通的逐渐完善，农民求医途径明显增多，以“保小病”为主的传统农村合作医疗体系已经不能适应农业生产发展的需要。由于没有政府的统一组织，各地执行的规定也不尽相同，参保人数开始明显减少，农村合作医疗出现滑坡。到2002年，汕头市参加农村合作医疗的人口覆盖率不足5％。
2002年8月，汕头引发关于落实省人大常委会《关于建立和完善农村合作医疗保障制度议案的决议》的落实意见，是当时全省率先发文作出规范性文件的地级市，农村合作医疗保障制度由传统向新型逐步转换。今年3月，汕头市成立了以副市长陈茸为组长的汕头市农村合作医疗工作协调小组，推动了全市新型农村合作医疗制度的发展。
力争覆盖率达40％
目前在汕头各区县中，澄海的新型农村合作医疗覆盖面最广，很多村都有参保传统。到目前为止，澄海全区已经有105个农业行政村参加了新型合作医疗制度，占全区农业村（居）的61％，参加人数29．76万人，占全区农业人口总数的55．98％。
在龙湖区，今年以区办区统筹模式开展了新型农村合作医疗制度试点工作，外砂镇蓬中、南社、下蔡村，新溪镇下头合、中头合、下三合、中三合村，珠池街道广兴居委，龙翔街道新兴居委等工作开展都非常顺利。4个镇（街道）共9个村（居）参保人数27300人，占试点村（居）人口数99．83％，约占全区近20％。“农民尝到甜头，真心拥护，工作开展容易得多。”龙湖区卫生局局长刘玉娟说。“这说明对这个制度大多数农民是支持的。”
在金平区，目前也设立了莲、江、月浦3个街道为试点，实行区办区统筹或区办街道统筹的形式。据了解，目前汕头市各区县新型农村合作医疗的发展极不平衡，有的区县如澄海覆盖率接近56％，有的却只有0．4％。最近汕头市召开全市新型农村合作医疗工作会议，提出力争到年底前完成省下达汕头市覆盖率达40％的工作任务。如何让更多农民尝到甜头，亲身体会到农村合作医疗的好处，将成为各级各有关部门的“攻坚”重点。
新型农村合作医疗发展极不平衡
推广有“三难”农民有“四怕”
根据市卫生局的统计，到目前为止汕头市农业人口328万人，参加农村合作医疗人数65．7万人，覆盖率20％。全市现有54个乡镇（含涉农街道）、888个行政村（含涉农居委），其中举办新型农村合作医疗的只有35个镇，228个村。各区县发展还极不平衡，覆盖率最低的仅0．4％。既然是为农民着想的好政策，为什么有人“不买账”？
“一言难尽啊。”一些基层干部说，“我们有‘三难’：农民难发动、工作难组织、制度难管理。”“我们的顾虑也不少。”一些农民们说，“群众有‘四怕’：怕吃亏、怕麻烦、怕交纳的款项被挪用、怕这种保障制度坚持不久。”
群众担心手续繁琐
“报销会不会很麻烦？要拖很久吧？”一些村民问。
“其实是群众对制度还不了解。”龙湖区南社村书记王庆明说，每个试点村都有报账的专管员。群众一出院，凭医院开出的账单、明细表、疾病证明书等到专管员那里报就行。“剩下的全都是专管员的份内事，专管员拿着相关单据到镇里报，速度快的当天报当天就能取。”这个村1000多户共5000多人参加合作医疗，反映非常好。
在澄海集体经济较好的一些村，因怕村民有急用，有的甚至由村里先垫出可报销的资金，好让村民立报立取，等月结时再由村集中到镇里报销补回这笔款项。
资金管理是敏感问题
每一项涉及到资金管理的政策，都不可避免会遇到资金的收、管、用如何保证透明、公开的问题。虽然敏感，但必须触及，因为它关系农民的切身利益。
汕头市规定，县统筹是新型农村合作医疗的基本形式，农村合作医疗基金实行收支分离、管用分开、封闭运行。区县乡镇农村合作医疗经办机构以及任何部门都不得从基金账户直接提取现金。目前，龙湖区实行区办区统筹模式，开全市风气之先。
如何管好用好这笔资金，是新型农村合作医疗能否长期稳固和发展的关键所在，也是农民关心的焦点问题。市政府在今年财政紧缺的情况下，安排了507万元作为农村合作医疗专项资金，在今年第三季度已全部足额下拨到位。南澳县后宅镇把资金放在农信社专户储存，做到经办机构管账不管钱，参保人持取款凭证到信用社取钱，既方便了群众，又确保资金安全。澄海区莲下镇在资金管理上实行“收支分离、管用分开、双向监管”的运行机制，得到农民的拥护。
医疗补助太少医院收费太高
尽管经过几次医改，药价几度下调，但高昂的医药费用仍是农民进医院道路上的首要障碍，大医院的高收费让新型合作医疗的赔付金额显得微不足道。
定点医院是合作医疗实施第一线的部位，它的卫生服务和收费的监督管理显得尤为重要。龙湖区确定龙湖人民医院、珠池医院、下蓬医院、外砂镇卫生院、新溪镇卫生院等5家为定点医院，其基本收费比大医院便宜一半以上。
与龙湖不同，澄海区没有设立定点医院，不过最近出台一个新政策：凡是参加农村合作医疗制度的人员持《农村合作医疗证》及有关证明在本区内镇级卫生院门诊就医、就诊或住院，需要做X光、B超、心电图或螺旋CT检查的，按区物价部门核定的收费标准可予以优惠8％的检查费，其住院治疗期间的床位费也可予以优惠8％。
区县推行鼓励措施
为提高农民参保的积极性，汕头市不少区县都推行了相应的鼓励措施。比如澄海为调动镇一级的工作积极性，将区配套的补助款提高到2．5元／人，镇（街道）再配套1．5元／人。同时相应降低起付线标准，提高报销比例，最高报销限额有的村达到6000元，经济最好的村甚至达到14000元。
2005年龙湖将降低起付线标准，提高参保农民住院费用报销标准，区内约定医疗机构起付线由300元降为200元，报销比例由35％提高到40％；区外公立医院起付线由800元降为500元，报销比例由25％提高到30％；最高报销限额由3000元提高到4000元。“这些对我们来说可都是好消息。”村民们说。
救助基金为特困户带来希望
“还是不敢去医院看病。”对于每月收入只有一两百块的农村低保户、五保户、贫困户来说，即便参加了农村合作医疗，报了几千元，医院的大门依然难进——“剩下的几千元呢？怎么填这个大窟窿？”
“农村合作医疗保障救助基金”无疑是这一部分人群的“大救星”。这个基金用于补助农村特困人口交纳合作医疗保障金部分的减免和大额医药费的减免，并用于调节农村合作医疗资金运作风险。
由于需要资金配套，目前汕头全市只有澄海区、南澳县启动了救助基金。以澄海为例，2002年在区、镇（街道）设立农村合作医疗保障救助基金，2003年就有51名特困户得到总数约20万元的救助。今年到目前为止，澄海区下拨救助金总额有23．95万元，申报核定的救助人数达到99人，每个特困户领到的救助金都有2000元以上。
令人欣喜的是，除澄海、南澳外，汕头市其他区县也开始制订相关政策，相继启动救助基金，保证特困户能够得到救助。例如，龙湖已经与区内5家约定医院（卫生院）签订协议书，要求为参保农民提供价惠质优的医疗服务，减轻农民医疗负担。同时龙湖出台政策，患重大疾病住院费用超过1万元的贫困农民，在合作医疗补助后仍有较大支付困难的，可以申请救助，救助基金发放标准为1000至2500元，最高救助限额为4000元。（编辑：刘倩）
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