作者：皇甫茹(发自美国)
纽约初冬的寒意中，麻烦缠身的联合国秘书长安南收到了一份如何改革这个疲态毕露的老迈机构的报告。报告由安南所任命的高级别名人小组撰写，组员有泰国前总理阿南，中国前外交部长钱其琛，美国前国家安全顾问斯考克罗夫特，阿拉伯联盟前秘书长穆萨等16人。
报告涉及人们最关注的两个问题———扩大安理会以及使用武力的原则。尽管名人小组那些原则性的建议远不能消弭各国之间的分歧，然而报告毕竟已经触及联合国的核心。联合国改革在喧嚣了多年之后，也终于迈出了具有实质意义的一步。
瓜分“权力”的大饼
根据《联合国宪章》，安理会是惟一有权决定对侵略采取行动的机构，而任何一个常任理事国都能阻止安理会采取行动。通俗点说，如果不能让联合国为自己服务，至少也不能让它做不利于自己的事。一句话道出了安理会及常任理事国的显赫。安理会改革所以引人注目，常任理事国的争夺所以如此激烈，原因就在于此。
有句老话说“过河时候莫换马”。关于安理会应该更有代表性、应该更准确地反映世界的面貌这类绝对正确的废话，自联合国建立之初就被人不断重复。但迄今，触及安理会的改革，成功的只有一次———1963年，安理会从最初的11国扩大到目前的15国。长期以来，联合国改革的建议仅仅停留在建议层面。改革现在突然显出紧迫性，只能说明世界变化真的太大了。
但凡有点条件的国家，当然都想成为拥有否决权的常任理事国。看看最踊跃的德国、日本、印度和巴西，十年、二十年以前，它们更多的时候还在忙于积累政治或经济的资本，顶多扯一杆“民主”的大旗在联大晃上两下。毕竟，现在的五个常任理事国是在第二次世界大战中靠枪杆子打出来的，这五国为反法西斯战争作出了重大牺牲。如今没了这样的考验，尽管印度的人口远超英法，德日经济规模遥遥领先中俄，但想要否决权却难以令人信服。
这4个无论从地域、代表性还是实力来衡量都最有希望的国家，想直接成为拥有否决权的常任理事国几乎没有可能。美国曾提出以贡献为标准支持日本和德国，这两个国家在联合国会费份额上排第二和第三，但意大利却对此愤愤不平———同是二战战败国，德日可以，意大利为什么不行。不过，这也是克林顿时期的立场了，现在美国只愿意支持日本。而中国则对日本心存疑虑。克林顿时，美国认为安理会扩大不宜超过21国，但现在觉得21国还是太多了。
然而，名人小组报告仍然建议将安理会扩大为24国。不过，报告显然回避了矛盾焦点。第一方案建议增加6个常任理事国，而把否决权搁置另议。第二方案是鉴于增加常任理事国的难度而提出的折衷，只建议增设8个任期四年、可连选连任的准常任理事国。第一方案很是讨德日印等国的欢心，而像意大利、韩国、巴基斯坦这样的国家则喜欢第二方案，因为这一方案使得他们可以和德日等国拥有同样的机会。
当然分歧绝不仅限于此，国际政治但凡涉及到权力，没有一个国家会轻易松手。大饼虽然诱人，想吃到嘴里却不容易。
联合国凭什么限制美国
二战结束以后，国际社会通过联合国对国家合法使用武力施加了种种限制，只为国家合法使用武力保留了国际法和组织上两个渠道。
国际法承认，国家只有在受到侵略时的自卫行动才是合法的。不过，1967年以色列因为埃及封锁蒂朗海峡发起“六日战争”，获得了西方法学界的承认，从而将自卫权扩大到了“威胁紧迫的情况”。“9·11”后，安理会通过了法国提出的1373号决议，认为反击恐怖主义也属于合法自卫。正是这个提案为美国轰炸阿富汗开了绿灯。但美国给国际社会的难题接二连三，伊拉克战争牵出了“预防性打击”，在认定存在严重威胁(而非紧迫，意思是别的国家认为还存在外交斡旋可能)时，就可以使用武力，比如说某国正在试验核武器。
除了上述情形外，获得安理会批准和授权是合法使用武力的另一条渠道。按照联合国最初设想，安理会是一个国际警察，指挥一支由五个常任理事国组成的“联合国部队”，执行扑火任务。但因为冷战，军事参谋团成为这个设想仅存的硕果。冷战中，五国驻军事参谋团的成员，不是向安理会提供情报和建议，而是每星期开一次碰头会，喝茶聊天，言罢回家。
1991年的海湾战争是惟一一次获得大国一致同意的行动，军事参谋团甚至讨论了美英法苏联手封锁伊拉克的可能。但在美国受挫索马里之后，联合国行动也陷入低谷。此后，区域性组织越来越活跃，而当美国重出江湖时，干脆径直绕开联合国。1999年北约轰炸南斯拉夫，2003年伊拉克战争，美国完全抛开联合国独立行动让联合国颜面丢尽。于是，在联合国渠道上，美国又对国际社会提出了一项挑战：在得不到安理会授权就单干的情况下，联合国怎么办？
合法使用武力问题上的两大新挑战都来自美国。美国显然不满国际社会对其种种限制，美国有恃无恐除了其超强的实力以外，现在的联合国很难联合一致阻止美国肆意妄为，还因为它也的确指出了一些迫切需要解决的问题。这就让安理会陷入了两难：一方面要防止美国在“反恐”、“防止核扩散”旗号下滥用武力；一方面又要考虑如何突破传统的主权限制，阻止野心家。
名人小组的报告，显然放宽了使用武力的限制，它甚至允许一国采取先发制人的行动，但必须事后得到安理会的同意。当然，安理会应确立判断先发制人的标准。名人小组报告给出了五条准则：1.威胁是否非常严重、足够清晰；2.军事行动的目的在于消除威胁(显然“民主化”的高调不适用)；3.军事行动必须在外交手段失败后；4.不应过度使用武力，应与威胁程度相当；5.有理由相信军事行动不会使局势更加恶化，使问题更难解决。不过，名人小组并没有满足美国的要求，比如以上述五项原则衡量，伊战也并不符合，这恐怕也会让美国感觉到十分不快的。
中国必须直面的现实 名人小组报告的目标在于给联合国发展指明长远的方向，而非要立刻解决所有现实问题。
1999年的时候，塞缪尔·亨廷顿在《孤独的超级大国》一文中指出：当今的世界不是罗马帝国或中国在东亚传统地位那样的单极世界；不是冷战时代的两极世界；也不是欧洲在拿破仑或俾斯麦时期的多极世界。我们正处在一种新型的“单极－多极”复合模式之中。美国实力超强，但还未强大到可以把意志强加于其他大国；而其他那些构成多极的大国，即使联合起来也无法压倒美国。它们不但要顶住美国的压力，还受到本区域内次级大国的挑战，俄罗斯之西有乌克兰，中国则东有日本南有印度。美国则可以通过与次级大国的联盟反制多极大国。三种旧模式里的大玩家，虽有维持现状的意愿，但这一意愿并不显著。事实上，所有的玩家都对现状不满。
名人小组报告正是在这个背景下提出的。美国不满现有体制对美国的束缚，而倾向于单边主义；俄、法、中等国不希望美国独大，希望利用体系力量制约美国；德、日、印等国则更是不满现状，试图进入国际政治权力金字塔的核心。
在联合国必须面对的挑战中，最艰巨的或许就是美国。尽管名人小组的改革报告尽可能照顾到美国的要求，但是这种照顾却是有限度的。以至于在报告出台以后，美国虽不痛快，但也不好直接反对，其他大部分国家都认为看到了希望，并作出尽量有利于自己的解释，日本媒体甚至坚信“这等于日本已经取得常任理事国席位了”，但这种情绪未免过于乐观了。
如果，美国最终能够哪怕是默认名人小组的建议，回到联合国轨道上，这样的世界秩序当然对中国是最有利的———能够利用联合国来制约美国，而且无需冒与美国直接对抗的风险。但问题是，如果美国不愿意接受这些原则而继续我行我素呢？如何在当今的国际体系中使联合国得以维系，这不仅是联合国需要考虑的问题，更是像中国这样的国家需要考虑的问题。
一个无法对美国加以制约的联合国对中国而言，是没有多少战略意义的。而要让美国这个国际社会的坏孩子老老实实地呆着，不给点甜头当然不现实。或许正是出于这样的考虑，名人小组报告至少是表面上同意了对传统“使用武力原则”的修改。
一个反映国际政治格局的国际组织，的确要具有包容性。尽管没有一个既得利益者愿意与别人分享权力，比如在否决权上，美国同样不希望更多的国家拥有，但有时候必须作出权衡。一个有活力的国际体系就在于它能够吸纳“新力量”，所以要维系联合国，安理会迟早要改革。
从目前来看，名人小组的第二方案显然对中国最有利。如果能够搁置否决权，第一方案也未尝不可接受，尽管让日本成为常任理事国，许多国人的民族感情可能接受不了。
去年11月4日，安南在任命这个名人小组时说：“在过去一年里，(因为美伊战争)集体安全体系的基础发生了动摇，人们对集体应对共同的问题和挑战的信心遭到了破坏。同时，国际社会对当前所面对及将来可能面对的挑战的大小和性质产生了深刻分歧。”而现在，虽然仍是问题重重，但联合国已经迈出了自我修正的第一步。
联合国要改革，改革的成功需要美国的让步和配合。作为惟一超强，美国遵守共同准则的便宜何在？美国的建国之父对此有过很好的叙述。詹姆斯·麦迪逊在《联邦主义者文集》中写道，强者之所以愿意像弱者一样遵守共同的联邦宪法，在于未来情势的不确定性：在一个成分复杂多样的共同体内，各种利益的不断洗牌重组，可能在某一天使强者变为弱者，他们就会需要法律的保护。综观历史沧桑，罗马的共和长达500年，仍逃不过被帝国替代的命运，而罗马帝国也早已衰亡；拿破仑最后失败了；俾斯麦竭力保护的普鲁士王室，第一世界大战后终被推翻；苏联也已经解体。以美国的当前实力，或许不必在乎名人小组的建议，然而，历史却在呼唤着理解大国局限性的谦逊和智慧。
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