专家态度：“村官没人管”的制度原因

　　专家态度　监督评议缺乏 村民会议虚置 集体经济管理混乱

　　“村官没人管”的制度原因

　　本报记者 万兴亚

　　中国社会科学院社会学研究所农村问题学者王春光研究员说，就他所知，发生在贵阳市乌当区新庄村的腐败案并不常见，但是像新庄村支部书记一样，村两委成员侵害集体和农民利益的事，在全国70多万个行政村中，却是屡见不鲜，其原因在于村民自治建设存在一些制度性缺陷。

　　村民自治的目的在于，让村民对村公共事务管理和村发展有更多的参与权、自主权和自决权，确保其利益主体地位不受侵害，以提高国家对乡村社会建构的合法性。在实践中，村委会还具有带领村发展的职能和义务。但是，村民自治并没有真正确保农民的利益地位不受损害，新庄村这样的腐败案就是明证。

　　王春光认为，目前的村民自治建设还没有使村民获得真正意义上的自治。新庄村这样的腐败案，就是源于当前村民自治过程不全、监督乏力。

　　他说：“《村民委员会组织法》规定，村民会议是村民自治组织系统中最高权力机构，但实际上大多数村的村民会议处于‘虚置状态’，很少甚至基本不召开村民会议。即使召开为数不多的村民会议，主要也是村领导向村民报告和布置任务”。村民自治不仅体现在选举其管理公共事务的代理人，还应体现在管理过程中采用监督和评议等手段，来制约代理人滥用代理权。但是由于缺乏监督机制和评议手段，村委会干部的所作所为没法得到有效制约，因此他们确实有滥用职权为己谋利的问题，利用两种代理人身份在村民和乡镇政府之间为自己谋利，从而损害了村干部在村民中的合法性和权威性，也损害了村民和村集体的利益。

　　王春光指出，村民自治建设还包括其他不足：

　　第一，代理角色错位。村委会是通过村民选举产生的，在一定程度上意味着村民通过授权代理人来管理村公共事务。但是，村委会的很大一部分工作是承担乡镇以及上级政府交办的任务。按《村民组织法》规定，村委会成员应该是村民的代理人，但在实践中却转变为政府的代理人，缺乏服务意识，多了“官本位”意识，这种角色错位直接影响到村民自治效果和村两委干部的工作方式和态度。

　　第二，村支两委关系不顺。按现行的制度，村委会是受村党支部委员会（村支部）领导的。村支委不是村民选举产生，而村委会是村民选举产生，于是村委会可以凭借其合法性来自全体村民选举的优势，“敢于公开和村党支部叫板”，这种叫板也得到许多村民的支持。但是，村支部的权威来自上级党政的支持，所以村支部也敢作敢为。结果往往是村支两委扯皮不断，互拖后腿，影响了对村公共事务的管理。有的地方是村委会主任强，村支部书记弱；有的地方相反，还有的地方双方都强或双方都弱。像新庄村这样，表现的是村支部书记“坐大”，其结果是使两委结构流于形式。

　　第三，总体自治结构中责、权、利不对称。我国在国家治理上实行城乡二元体制，城市的公共事务管理基本上由国家来承担；但是在乡村，国家却在很大程度上没有承担起公共事务管理的责任，而是留给村自己管理。对村公共事务的管理，不仅是职权问题，更是经济负担问题。换句话说，村民自治建设的一个潜在功能是村民花自己的钱承担了政府应该承担的职能。所以，目前，许多村民一方面没有享受到真正的自治带来的社会公共福利的增益，另一方面还加重了公共治理的经济负担。

　　王春光说，发生在新庄村的腐败还与目前村集体经济所有权缺位有关。从目前情况来看，很多地方村集体经济名义上属于集体，实际上谁也不能真正负责和拥有，结果，村两委领导成了实际的掌控人。由于没有事实上的监督，村集体经济成了“唐僧肉”，谁逮着都想咬一口。