资料：经济特区和特别行政区立法

　　经济特区和特别行政区立法

　　经济特区立法

　　中国自实行对外开放政策以来，为发展对外贸易，开展对外经济合作和技术交流，吸引外资，引进技术，在某些地区或在某些地区划出一定区域，实行特殊政策。这些地区或区域称为经济特区。

　　经济特区立法可以有两种意义上的理解：（1）性质意义上的经济特区立法，指80年代以来中国有关地方出现的经济特区的有关国家机关，基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超出经济特区范围的规范性法律文件的一种地方立法。（2）地理意义上的经济特区立法，指被称为经济特区的地方所有立法的总称，这种经济特区立法，除包括性质意义上的经济特区立法外，还包括经济特区中那些原本根据宪法和有关宪法性法律的规定，可以制定地方性法规和地方政府规章的地方国家机关，制定地方性法规和行政规章的活动。广东省、福建省、海南省以及三省省会城市等，就既有性质意义上的经济特区立法权，又有制定地方性法规和地方政府规章权。本章以下阐述的是前一种经济特区立法，这是中国地方立法的又一种特殊形式。

　　经济特区立法与一般地方、民族自治地方以及其他地方立法相区别的主要特征在于：其一，立法权的来源不同。经济特区的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定。一般地方和民族自治地方的立法权来源于宪法、地方组织法、立法法和《民族区域自治法》的规定。其二，立法的效力等级和调整范围不同。由于经济特区立法权与一般地方立法权和民族自治地方立法权的来源不同，经济特区立法的效力等级和调整范围，也不同于一般地方立法和民族自治地方立法。一般说，经济特区地方立法的效力等级和调整范围，在总体上不像一般地方立法和民族自治地方立法那样具有确定性。经济特区立法所产生的规范性法律文件，按其性质来说，其效力等级一般低于授权主体本身制定的规范性法律文件，又应当高于一般地方与受权主体相同级别的国家机关所制定的普通规范性法律文件。经济特区立法的范围，以不超出授权主体的授权范围为限，但可以或应当超出受权机关的职权范围；而一般地方立法和民族自治地方立法所调整的范围，是以宪法、宪法性法律特别是立法法所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。其三，同一般地方立法相比，经济特区地方立法带有明显的破格性、先行性，有时还带有一定程度的试行性。其四，在立法程序和任务方面，经济特区立法带有经常的特殊性、不确定性，经济特区立法在时间和空间（事项）等方面受到种种明确的限制；而一般地方立法的任务和程序是普通的、常规的、确定的，其自主性也大些，如地方性法规不须报全国人大常委会批准，一般地方立法主体可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

　　1980年以来，已先后建立深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区。为使经济特区的建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应工作需要，更有效地发挥经济特区的作用，1981年11月全国人大常委会通过《关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，授权两省人大及其常委会，根据有关法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1988年4月七届全国人大一次会议通过《关于建立海南经济特区的决议》，授权海南省人大及其常委会，根据海南省经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南省经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案。1992年7月全国人大常委会通过《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，1994年3月八届全国人大二次会议通过《关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》，1996年3月八届全国人大四次会议通过《关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，分别授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和各所在省人大常委会备案；授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府制定规章并在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区组织实施。

　　但是，在立法法产生之前，尽管有以上诸多授权立法决定和决议存在，却没有专门的关于经济特区授权立法的法律规定。立法法的产生，使经济特区授权立法获得了专门的法律规定。立法法第65条专门规定：经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。第81条又规定：经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

　　经济特区立法权和立法范围，主要表现在经济特区的人大、人大常委会和政府，根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的实际情况，完成国家立法机关的授权规定所确定的立法任务。

　　经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围

　　（1）在形式方面，经济特区人大及其常委会有权制定在经济特区实施的法规。这里的法规，一方面是指广东省、福建省人大及其常委会，根据1981年11月全国人大常委会通过的授权决定，有权制定的各该省经济特区的各项单行经济法规。另一方面是指海南、深圳、珠海、汕头、厦门等省、市的人大及其常委会，根据1988年以来全国人大或其常委会多次通过的授权决定，有权制定的在各该省或市经济特区实施的各项法规。无论是单行经济法规还是法规，都不是一般地方性法规，而是根据授权产生的经济特区法规。

　　（2）在内容方面，经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围表现在三个方面。一是根据国家立法机关的有关授权规定，就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，针对这些事项制定经济特区的法规在经济特区实施。这一点表明经济特区人大及其常委会根据授权行使了国家立法机关的部分立法权。当然，这种立法权的行使有严格而明确的限制，内容必须遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，不能就宪法、法律已明确规定由国家立法机关制定为法律的事项制定在经济特区实施的法规。二是根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规。由于国家在经济特区实行特殊经济政策和经济管理体制，经济特区必然地成为同其他地方很不相同的特殊地区，必然地存在许多特殊情况和特殊问题，对这些特殊情况和特殊问题，有必要通过授予经济特区以特殊的立法权、制定经济特区专有的法规予以解决。三是根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律、行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。经济特区尽管是特殊地区，但贯彻实施宪法、法律和行政法规，仍然是经济特区立法的重要任务，尽管完成这方面的任务和特点可以与一般地方不同。

　　2．经济特区人民政府的立法权和立法范围

　　（1）在形式方面，经济特区政府有权制定在经济特区实施的行政规章。这里的规章，迄今为止是指根据1992、1994、1996年全国人大常委会或全国人大通过的授权决定，深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府，有权制定的在各自经济特区实施的规章。广东、福建、海南三省人民政府如同其他省份人民政府一样，也有宪法和宪法性法律所确定的规章制定权，但它们制定的规章，属于一般地方立法的法的渊源范畴，不属于经济特区的法的渊源范畴。立法法产生后，经济特区所在地的市的人民政府，获得了法律明确规定的制定地方政府规章的权力，这样上述关于经济特区所在地的市的人民政府可以制定规章的单项授权，便与立法法的规定统一起来。一旦这些授权撤销，经济特区所在地的市的人民政府制定规章的权力，也就属于一般地方立法的权力范畴。

　　（2）在内容方面，从国家立法机关全国人大及其常委会的既有授权决定看，经济特区人民政府的立法权和立法范围并不清晰。根据这些授权决定的目的、精神和经济特区及经济特区人民政府的性质和特点，经济特区政府的立法权和立法范围应当表现在这样三个方面。一是为贯彻执行与本经济特区有关的法律、行政法规和上级地方权力机关及其常设机关制定的地方性法规而制定规章。二是为贯彻执行同级权力机关及其常设机关制定的经济特区法规而制定规章。三是根据经济特区权力机关或其常设机关的授权，制定规章，以调整本来应当由授权主体通过制定法规的方式调整的事项，待条件成熟后再由授权主体制定为法规。四是为行使应当由经济特区人民政府行使的职权、履行应当由特区政府履行的职责，解决应当由特区政府解决的特殊问题，而制定规章。

　　特别行政区立法

　　在中国，行政特区亦称特别行政区，是以“一国两制”思想为指导，以宪法为根据，为合理解决香港、澳门和台湾问题，所设置的直辖于中央人民政府的特殊行政区域。行政特区实行高度自治。它与中国其他地方行政区域所实行的基本社会制度不同，它在长时期中仍然保留实行资本主义制度。

　　香港已于1997年7月1日回归祖国，成为行政特区。澳门也已在1999年12月20日成为中国又一个行政特区。台湾也终将会通过“一国两制”的途径成为中国的一个行政特区。

　　本章阐述的行政特区立法，仅指香港特别行政区立法。

　　香港特别行政区立法与中国其他地方立法相比，有很大的不同。它的主要特征在于实行高度自治。这种特征在下述香港特别行政区立法制度中得以充分体现。

　　（一）香港特别行政区立法机关

　　香港特别行政区的立法主体称为立法机关，而不像其他地方称为权力机关等等。

　　香港特别行政区的立法机关是香港特别行政区立法会。立法会主要由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。非中国籍香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民，也可以当选为立法会议员，但其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。

　　立法会由选举产生。立法会产生的办法由作为《香港特别行政区基本法》附件的《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。这个《产生办法和表决程序》体现这样一个原则：立法会产生办法，要根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。

　　立法会除第一届任期为2年外，每届任期四年。立法会如经行政长官依《香港特别行政区基本法》规定解散，须于三个月内依基本法重新选举产生。立法会主席由立法会议员互选产生。主席由年满40周岁、在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

　　（二）香港特别行政区立法权

　　香港特别行政区立法权来源于全国人民代表大会以特别行政区基本法形式所作的专门授权。《香港特别行政区基本法》明确规定香港特别行政区享有立法权，而中国其他地方立法权无一是通过这种方式获得的。

　　香港特别行政区立法权由立法会行使。根据《香港特别行政区基本法》第73条的规定，立法会的职权包括：（1）依法制定、修改和废除法律；（2）根据政府的提案，审核、通过财政预算；（3）批准税收和公共开支；（4）听取行政长官的施政报告并进行辩论；（5）对政府的工作提出质询；（6）就任何有关公共利益问题进行辩论；（7）同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免；（8）接受香港居民申诉并做出处理；（9）如行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，可以提出弹劾案报请中央政府决定；（10）在行使上述各项职权时，如有需要，可以传召有关人士出席作证和提供证据。

　　基本法关于香港特别行政区立法会职权的规定，可以理解为内含着对立法会立法权和立法范围的规定。其一，在形式方面，香港特别行政区立法会有权制定、修改和废除法律。其他地方立法，只能产生地方性法规和规章，不能制定、修改和废止法律。其二，在内容方面，立法会的职权范围可以理解为它的立法权限范围，立法会如果需要通过立法的方式行使这些职权时，它便能就行使这些职权所需涉及的事项立法。

　　此外，《香港特别行政区基本法》的有关条文还明确规定了特别行政区有权就一些具体事项立法。例如根据基本法第23条规定：香港特别行政区应当自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府以及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。又如，根据基本法第24－42条规定，香港特别行政区有权就香港居民的基本权利和义务方面的一系列事项立法。

　　（三）香港特别行政区立法程序

　　香港特别行政区立法程序包括这样几方面的制度：

　　1．提案。提案权由香港特别行政区政府和立法会议员行使。法案根据《香港特别行政区基本法》规定，依照法定程序提出。政府行使拟定并提出法案、议案、附属法规的职权。凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的事项，可以由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的事项，在提出前必须得到行政长官的书面同意。政府提出的法案须优先列入议程。

　　2．审议。法案由立法会审议。立法会主席主持立法会会议，决定审议议程，决定开会时间，在修会期间可以召开紧急会议。立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。立法会议员在立法会的会议上发言不受法律追究，在出席会议时和赴会途中不受逮捕。

　　3．表决。政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。立法会议员个人提出的法案和对政府法案的修正案，均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举产生、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。

　　（4）香港特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。

　　（四）香港特别行政区立法监督

　　香港特别行政区立法监督制度由两类制度构成。

　　一是接受中央立法监督的制度。香港特别行政区立法虽然是具有高度自治权的一种地方立法，但它仍然是中国立法体制整体的重要组成部分，它与中央立法有着紧密的联系，接受中央立法的监督。根据《香港特别行政区基本法》，这种监督制度主要包括下述内容：（1）特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同全国人大制定的《香港特别行政区基本法》相抵触，均须报全国人大常委会备案，但备案不影响该法律的生效。（2）全国人大常委会在征询其所属香港特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务以及中央和特别行政区的关系的条款，可以将有关法律发回，但不作修改。经发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。

　　二是香港特别行政区内部的立法监督制度。香港特别行政区实行的是立法、行政、司法三权分立制衡的制度。就行政、立法的制衡所形成的立法监督制度来说，按照基本法的规定，主要内容包括以下制度：（1）香港特别行政区立法机关通过的法案，须经行政长官签署，由行政长官公布为法律。（2）行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可以在三个月内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月内签署公布。行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的重要法案，经协商仍然不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会。行政长官在解散立法会之前，须征询行政会议的意见。行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。（3）行政长官如因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍然以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍然拒绝签署，或行政长官因立法会拒绝通过重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案，行政长官必须辞职。（4）政府有权委派官员列席立法会并代表政府发言。（5）政府必须遵守法律，对立法会负责。（6）立法会如经行政长官解散，须于三个月内重新选举产生。（周旺生编写）