秋风

　　对于任何一个政府来说，编制预算都是一项最重要的工作。因为，政府所征收的每一分钱都需要有法律依据，政府所花出去的每一分钱也需有法律依据，这个依据就是每年由相应机构审议批准的预算案。

　　经过法定程序生效的财政预算乃是一种特殊的法律，它具有完备的法律约束力。在美国和日本，由国会最终通过预算文件的正式名称是BudgetReso－lution，意思是“预算决议案”，它是一项法律，不管是财政部门还是其他列入预算的部门，都必须严格执行，违者会被罚款甚至遭到刑事惩罚。在中国，全国人大每年所通过的关于预算的文件的正式名称也叫“决议”，也具有法律约束力。

　　正因为预算案是法律，所以，各国政府编制预算便极为审慎。审慎的一个具体表现便是留出充分的时间编制、审议。

　　以美国为例，预算编制时间长达18个月以上，其中，行政部门编制与国会审议所用的时间差不多对半开。12月份，总统向国会参众两院提交下一年度的联邦预算草案。接下来就是国会审议时间，国会要进行辩论、听证、修改、宣读程序、投票批准。这个时间也长达9个多月。所以，美国就出现了三个预算并存的奇特现象：一个在草拟中，一个在批准中，一个在执行中。

　　在日本，财政年度始于每年4月1日，预算编制工作从前一年的夏天（6月初）就开始，给议会留出的审议时间也在2个月以上。到3月底新财政年度开始之前最终通过预算决议案。也就是说，预算编制时间为10个月。

　　在中国，预算编制时间要短得多。《预算法》规定预算年度从1月1日起到12月31日止。从11月10日国务院向省级政府和中央各个部门下达编制下年度预算草案指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下年度1月10日前省级财政部门汇总预算草案并报财政部门，之间仅2个月，然后是财政部门汇总编制预算草案。

　　全国人大及其常委会用于审议预算的时间也很短。根据《全国人民代表大会议事规则》第三十一条规定，全国人大会议举行的一个月前，财政部应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财经委和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。

　　至于普通代表审议预算报告的时间，也许只有几天。全国人大举行会议时，人大代表才能拿到关于国家预算及预算执行情况的报告及国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）。而到了人大闭幕那天，代表们必须就预算报告进行表决。

　　财政部门目前正在进行预算编制制度改革，改变以往大而化之的缺陷，强化部门预算。财政预算科目将越来越细密，从类级科目细化到“款”、“项”、“目”。在这种情况下，《预算法》所规定的预算编制时间显然不敷使用。政府部门显然需要将编制预算的时间大大提前，至少应当提前6个月就开始编制下年度的预算。否则，时间紧张，难免粗枝大叶，留下太多余地由行政部门随意支配，违规使用财政资金的现象就容易发生。待到审计风暴刮起之时，损失已然造成。

　　由于预算内容越来越细致丰富，人大常委会也需要更充裕的时间才能履行审议职责。目前人大常委会仅有一个月的审议时间，而且，所审议的仅仅是预算的主要内容，而不是正式的预算报告草案。其实，只要政府将编制时间提前，完全可以向人大常委会提交较为正式的预算报告草案，并可给人大常委会留出至少2个月审议时间。

　　普通代表用于审议预算报告草案的时间也应延长。即将于3月5日召开的十届全国人大三次会议将在日程安排方面作出一项改革：“财政预算”和“国民经济和社会发展计划”两个报告将直接书面印发给代表审阅，而不再在大会上口头报告，节省下来的时间将由代表们对这两份报告进行审议。

　　这一改革的方向是正确的。预算控制是宪政之本，精细的预算是法治政府的前提。跟别的技艺一样，慢工才能出细活，用充裕时间编制、审议出来的预算才有可能少一点疏漏，真正地让民众的每一分钱都来得正当、花得不冤。