《瞭望东方周刊》记者张悦/兰州报道

　　“民评官”兰州试验

　　被外界称作“兰州试验”的第三方政府绩效评价在全国尚属首次,“外部评价”作为一项制度创新实践而备受瞩目

　　3月9日，甘肃省政府将召开今年的第一次新闻发布会，一份引人注目而又与众不同的报告将在兰州公之于众。这份报告就是《甘肃省非公有制企业评议政府工作报告》。

　　甘肃省政府秘书长程正明告诉《瞭望东方周刊》，为了这份报告的公布，他将从北京专程飞回兰州——3月初他刚好在北京参加全国“两会”。

　　这份通过上万份问卷和多次调研座谈形成的对甘肃省14个市、州政府和39家省属职能部门评价的《报告》，不是出自政府之手，而是出自独立的第三方——兰州大学中国地方政府绩效评价中心（下称中心），该中心是一个学术性的非政府中介机构。

　　这项被外界称作“兰州试验”的第三方政府绩效评价在全国尚属首次，“外部评价”作为一项制度创新实践而备受瞩目。同时，如此规模的非公有制企业评议政府活动，在全国也是史无前例。

　　评议活动缘于危机感

　　“‘民评官’这事放在3年以前是不可想像的。”兼任评议领导小组组长的省政府秘书长程正明坦言，“没有领导的魄力和决心，我们根本不敢做这个事，因为牵扯到对各市、州和部门的工作认定。”

　　非公企业评议地方政府和省属职能部门，原是省长陆浩2004年年初在甘肃省“两会”上承诺的改善和营造甘肃经济发展环境的五件大事之一。

　　“往届政府做工作报告时，对甘肃存在的问题往往是轻描淡写，老是重复几句话，甚至经常把很多方面落后的原因归结为自然和地理环境的恶劣，实际上，再过50年，甘肃的自然环境可能还是这样恶劣。”在政府中供职20余年的程正明坦言。

　　一组对比数据可以看出甘肃省的经济发展现状：

　　改革开放初期，1978年浙江省人均GDP为242.2元，甘肃省人均GDP高于浙江，为275.2元。经过20多年的改革开放，到2002年浙江省GDP总量为7670亿元，民营经济占全省GDP总量的87％,甘肃省GDP总量为1161亿元，还不到浙江省的六分之一，国有经济、集体经济占全省GDP总量的75％左右，而民营经济只占25％左右。

　　省委书记苏荣在一次省委全委会上讲话,称甘肃与全国的差距在全面拉大。“我们要敢于正视矛盾,特别是在形势好的时候敢于揭露矛盾，以增强加快发展的紧迫感和责任感。”

　　“甘肃省的非公经济总量少，规模小,还非常落后。”程正明告诉《瞭望东方周刊》,与东部地区的巨大差距是刺激省政府下决心做此次评议的重要原因。

　　首次“民评官”的话语权被交给民企

　　“兰州试验”将首次“民评官”的话语权交给民企。

　　“民营企业家已经在这些年成长起来了,自身素质比较高,参政议政意识比较强,相对于普通老百姓和知识分子,这一群体对政府的官僚作风最有切肤之痛,对政府部门转变观念增强服务意识的呼声也最迫切。”兰大管理学院院长、中心主任包国宪分析道。

　　酒泉市一些企业家就向此次评议的调研人员直言，“最难的是办证，最烦的是检查，最怕的是报复，最喜欢的是服务。”不惟酒泉,据参与评议的甘肃各地非公有制企业代表反映,近几年来,尽管地方政府在改善和营造发展环境方面做了大量工作,但由于缺乏监督、约束机制,一些政府部门还不同程度地存在着敷衍搪塞、推诿扯皮、不负责任的问题。

　　“关键是要转变观念”。甘肃省政府的官员和中心的学者在接受采访时，都将转变观念作为此次评议作用的第一要义。

　　包国宪说，在去年第一次由副省长参加的座谈会中，一位在甘肃投资的浙商痛陈东西部政府在对企业服务意识方面的差距，让在座的省级高官感触很深。

　　“长久以来,对待民企和公众，政府的审批意识要远强于服务意识。”省经委副主任朱宏说。一个鲜活的例子是,去年行政许可法出台,在尚未组织学习之前,“我们想既然说行政许可，许可应该就是个审批的东西——当时观念还没有往服务转变。”

　　兰州金安新包装有限公司总经理汪明生谈到他为公司改名时的切身体会：“办这个手续牵扯26个部门，跑了97天，118次。”汪认为，这个例子反映了机关的工作作风，这样的工作作风不适应当今市场经济的环境。

　　这次评议活动受到了民营企业的欢迎。甘肃奇正实业有限责任公司董事长雷菊芳认为，“通过评议，可以使公务员明白为谁服务，明白自己在哪些方面做得好，哪些方面做得不好，以便改进作风。”

　　委托第三方

　　这次评议会不会动真格，甚而在有些部门和地方那里评议会不会蜕化成为“阳谋”，评议主体成为受打击报复的对象？为了打消民企的这些疑虑，政府作了大量的说服工作。

　　民企的担心不是没有来由。兰州天庆集团副总经理陈兰生对此感触很深:“政府具体工作中,检查评比、摊派较多。去年11月份,省上一部门打了几十次电话,借着支持企业工作的名义，要企业拿5万元在大连开会。”

　　陈说这番话的当天，又有省上某部门打电话要求赞助，“我们答应给予1万元赞助,实属无耐。”

　　事实上，2004年8月省经委接到组织评议工作的任务时,也对这个“烫手山芋”感到棘手。“让经委具体操作,就像拿镜子自己照自己,照到脸照不到后脑勺,好心可能办了坏事。”省经委非公办主任刘满宇觉得在落实任务过程中很不顺畅,机制和公信度方面都有问题。斟酌再三,经委考虑能否按照国际惯例委托给一个中介机构负责。

　　正在此时，兰州大学中国地方政府绩效评价中心酝酿成立。省经委主任李平抱着试试看的心态找到正在筹办该中心的兰大管理学院院长包国宪，“一拍即合”。

　　“我们意识到，把非公企业评议政府活动委托给中介结构，是个科学的选择。”程正明说。

　　接受委托后，中心协助省政府起草了《甘肃省非公有制企业评议政府部门活动实施意见》，组织专家学者进行论证，对市、州工作人员进行专业培训，同时选择6个市、州进行模拟测评吸收意见，并在此基础上修改形成了最终的问卷。

　　据《瞭望东方周刊》获得的长达14页的问卷看，评议内容的90个问题几乎囊括了所有政府部门，条理清晰，操作性强，问题具体直接。

　　“如第34题，问所在地政府部门处理问题是否有相互推诿、扯皮现象。我勾了非常严重。接着问你其中最不满意的部门和最不满意的问题，问卷没有丝毫的回避和模糊。”一位民营企业家说。

　　绩效评价中心副主任沙勇忠说，这份问卷能够较全面评价地方政府及其省政府职能部门的职能发挥、依法行政、勤政廉政、服务质量等方面的效能，客观地反映了企业的愿望和要求，同时严格为民企填写人身份信息保密，得到了民企较好的配合。

　　中心的王浩泉老师在调研了多个市、州的民企后认为，由学术机构作裁判，采取匿名问卷形式，企业没有思想顾虑，能够说出心里话，客观、公正地反映制约非公企业发展的根本问题，避免了过去面对面评议的不客观和尴尬局面的发生。

　　政府绩效的外部评价

　　政府绩效评价在中国尚属一个新兴概念，指的是对政府活动进行评价的一种有组织的社会活动。

　　“转变观念、转变职能、依法行政……”，包国宪扳着指头历数近年政府各项要务和承诺,“各级政府过去不断地提出口号,这些在很大程度上都成了空话，我曾问他们，你们的观念靠什么转变，是说转变就能转变的吗？”

　　在包国宪看来，政府绩效外部评价就是回答这个问题的一次有益尝试。“就是要建立一套不断完善的标准体系，使政府部门以此来衡量自己的工作。要符合标准就不能不转变他们自己的观念。”

　　省经委副主任朱宏认为此举意义非同一般,“长期以来,我们一直是内部评价，是上级政府评价下级政府，或政府部门间相互评价，往往存在报喜不报忧，遮丑护短的现象。”

　　“‘民评官’这三个字抓住了这件事情的要害和本质。”程正明说，“这跟原来我们内部考核‘官评官’所涉及的面和考核方法都截然不同。”

　　包国宪认为，绩效评价由内部走向外部，从操作层面体现了纳税人的意识，为公民参政议政找到了切入点。在他看来，“兰州试验”不同于之前全国掀起的审计风暴和环保风暴等政府内部监督机制，“民评官”更侧重社会监督和制衡，两者对政府权力的限制互为补充。

　　据了解，考虑到非公企业主要是对政府部门工作态度、工作作风、工作效率等方面的评议，而对政府政绩考虑较少，为确保结果的客观、公正，本次评议活动将在制度设计上予以充分保证，增加了上级政府和专家的评议内容，这两者占评议的权重为40%。

　　政府的参与和支持

　　从省长的决策到省政府秘书长挂帅的领导小组，再到政府相关部门对管辖地内民企的组织协调，整个调查过程显示了政府对此的全力支持。

　　兰州大学一位部门负责人向《瞭望东方周刊》透露:兰州大学中国地方政府绩效评价中心正是因为这个政府项目才得以成立，在成立伊始就靠政府提供的经费运作。

　　“我们是学院学科建设和甘肃社会经济需求下应运而生的一个机构。满足决策的需求和社会经济发展的需求。”包国宪解释道。

　　“但是,作为不同于政府和企业的第三方评价，学术中介机构的使命和生存之道就是客观、公正、科学,从最后的评议结果来看,我们也没有给政府脸上贴金。”

　　朱宏也强调，“我们只是搭台，为的是让他们能够唱好戏。”

　　“如果没有政府的帮助，这么大规模的评议能够完成是不可想像的。”沙勇忠透露，这次评议结果对政府的满意度为60%多，与有些省份“万人评议”活动99.3%的满意度大相径庭，“应该说，这个数字还是比较客观准确的。”

　　中国行政学会的有关专家向《瞭望东方周刊》表示,“兰州试验”的巨大影响力和优点或许就在于省级政府的高姿态和与民间需求的良性互动。

　　中心将自身定位于政府的智囊，“我们要做各级政府的绩效顾问，当然不是和政府一个鼻孔出气，但是若要求中介机构和政府对立，游离于政府之外，能帮助政府有效决策加强执政能力吗？”

　　据了解，中心是一个非营利性组织，在此次评议活动的经费上，中心自身也负担一部分。

　　“这次所有花费不超过20万，省政府负担15万，如果是由政府实施的话，花费将多出数倍。”沙勇忠指出，控制政府成本也是外部评价的一大优势。

　　“我们和兰大的这次尝试，甜酸苦辣都尝到了。过去是企业感到门难进、脸难看、话难听、事难办，这次我们去求企业给我们提意见，同样的感受促使我们开始换位思考。”具体操作此项评议活动的刘满宇，这样形容当时的五味杂陈。

　　有保留地公布

　　“最后的结果能不能公开，这是民企最担心的问题。”包国宪说。

　　此前，程正明很有信心地宣布，《报告》在报请省政府主要领导阅处后，将不加任何修饰地向社会公布。

　　然而，2月26日，程正明在接受《瞭望东方周刊》采访时称，将做“选择性公布”。“单项评价肯定会全部公布，但这次评议做得不成熟的方面如排名等可能不会公布。”

　　程正明解释说,“由于评议工作的一些局限,某个地方可能只有几百份问卷,就要据此给这个地方排名，会造成不公平。”

　　另外,“我们发现凡是和群众接触多的部门被提意见也多，接触不多的就没意见，这可能也不客观。”

　　据了解,由于“不知道、不清楚”的答复过多,有13个部门的评价总数没有达到30%的最低统计要求而以“不做评价”处理。

　　社会各界都曾希望,这次评议结果能被完整地公布。而现在,被修饰过的“不加修饰”,无疑会使发布会略显尴尬。

　　李平认为,“这次评议不是一种激烈的矛盾碰撞,而是用一种理性、柔和、委婉的方式去协调平衡,让各方都比较能够接受。”

　　“兰州试验”甫一出笼便承受了各方过多的期待。对此，程正明表示，不论是陆浩省长还是他本人都认为对这次试验“不能评价过高”。

　　根据此次“试验”中暴露出的问题和不足，省政府已经考虑进一步完善和改进工作。

　　根据一份经委和中心共署的文件显示,下一步的工作重点将从评议政府部门的行业系统（如工商系统、税务系统等）绩效为主,延伸到对县、区政府一级绩效的评价,使评议活动更加广泛深入地开展。

　　此外，要进一步优化评价体系，精简调查问卷内容，突出企业最为关心的社会问题和制约非公企业发展的制度问题。调查问卷涉及公共服务方面的问题较多，而涉及服务效果方面的问题较少，需做进一步的完善。

　　同时，选择部分与企业生产经营关系密切或经常打交道的政府部门作为评议对象，以提高评议的客观性和公正性。而对企业很少或不接触的部门（如农牧厅、林业厅、国防办、外事办、体育局等）尽量不要纳入评议范围，如果对其评议，企业只能凭感觉打分，缺乏依据，影响评价结果的正确性。

　　能否落实到制度安排

　　“通过追踪企业法人和公众提出的问题和意见，来解决和改善我们政府工作中的问题。”程正明表示，对反映比较集中的问题，要研究制定整改措施，指定专人督察落实。否则，评议活动就会流于形式。

　　更重要的是，要建立起一套完整的评议地方政府及其职能部门绩效的组织实施制度，使评议活动成为一项制度性、长期性的工作。

　　长期研究政府绩效评价的中国行政学会副秘书长鲍静告诉《瞭望东方周刊》，这是各地多次试验都面临的一个困惑。“政府想找你顾问就顾问，不想找，试验就戛然而止了,随意性太强。”

　　“这些年我们做了很多事,半途而废的或者好事办成坏事的也很多。”包国宪表示,“兰州试验”尽管取得了引领风气的初步效果,但仍要警惕“但开风气不为先”的夭折可能。

　　“要办好‘民评官’,形成长效机制，不是一次、两次就能建立起来的。目前仍取决于省领导的决心和支持。”作为评议领导小组组长的程正明充分估计了由“试验”到制度性安排会遇到的难题。

　　程正明透露,“下一步的重点是如何让评议结果成为省委组织部以及纪委和监察部门考核选拔任用干部的一个重要参考。这恐怕还要有个过程，但这是我们认定的一个方向。”

　　另一方面，包国宪等中心的学者正在筹划一项更为大胆的试验——对中国31个省份的政府绩效评价。

　　中心的目标是学习美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所，该所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估，并发布评估报告，引起了政府和民众的广泛关注。

　　对于外界质疑该中心能力的声音，包国宪认为目标并非不可企及。“作为先行者，我们会将这次的软硬件基础和成熟的经验带入以后更有意义的工作中。”

　　民企眼中的弊端

　　甘肃各市、州非公企业代表在评议活动中反映了大量甘肃非公经济环境存在的问题。一些陋习痼疾和原有体制之弊让人深思：

　　——乱摊派问题时有发生。中心在调研中了解到，嘉峪关、金昌市税务局给非公企业下达征订税务杂志数量，要求企业如数征订，对不征订的企业百般刁难。同时，对企业征订的杂志不按时送达企业，或有时干脆不送。

　　——乱收费现象依然存在。据了解，省建委在对从业人员资格审查中，强行要求培训，并收取较高的培训费和年检费，每本办证费高达260元。酒泉市质检部门在质检过程中,以每只高于市场价20元的价格向企业销售检验仪表。

　　——融资渠道不畅和融资成本过高。非公企业一致反映融资难、担保难、贷款难，尤其国家实施宏观调控政策以来，被银行评定资信等级为AAA级的非公企业也难向银行获得贷款。

　　——推诿扯皮不断出现。据了解，金昌市一家生产乙炔的企业，在办理生产经营许可证和营业执照时，质检部门与工商部门相互推诿，都不愿承担责任。质检局认为，要办理经营许可证必须先有营业执照，而工商局认为，要办理营业执照必须先有经营许可证，致使该企业花了一年多时间才办到了营业执照。

　　——部分公务员素质偏低。个别执法人员在执法过程中，态度恶劣，出口伤人。

　　——政府协调职能有所弱化。部分省直属单位制定的行业管理条例与地方政府出台的一些扶持非公经济发展的政策不一致时，地方政府部门协调存在困难。