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民意评价政府冲动--谁来考评政府

时间:2005年03月28日10:16  来源:中国新闻网 我要揪错】【推荐】【打印】【关闭
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  (声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

  沿着建设“责任政府”和“官员问责制”的轨迹,如何考核政府及官员的政绩得失,成为各地竞相探索的课题。这种评价正逐渐显露的刚性,让官员们不得不为之怵然

  2004年末,江苏“万人评议机关”活动,却引发了多个部门排队刊登政绩广告,惹起民间非议。

  江苏省委书记李源潮为此批示:政府机关不能搞“政绩广告”,新闻单位不能搞“有偿新闻”。

  李源潮正是“万人评议”的发起者。时任南京市委书记的他于2001年推出的这项活动,不仅在南京和江苏延续至今,也引来其他不少地区的仿效。

  沿着建设“责任政府”和“官员问责制”的轨迹,如何考核政府及官员的政绩得失,成为各地竞相探索的课题,其中制度创新,既有官评官,亦有民评官。重庆的“问责制度”,青岛的“政绩考核”,甘肃的“民评官”,均是试验之举。

  试验自有得失,但这种评价正逐渐显露的刚性,却让官员们不得不为之怵然:多数此类考评办法,均规定排名居后的官员,必须辞职、免职或被谈话——太平官,越来越坐不安稳了。

  政府评估需由内至外

  战国年间,齐威王为了充分考察手下官员们的奸佞得失,要求将年底的上计(考核)向他汇报。

  所谓上计,就是战国时代君王对地方官员的绩效考核。据商鞅说一共要考核十三个数,比如辖区内的人口、牛马、饲料、粮食等等,非常量化。还有工业生产、商业贸易、土地垦辟等等,都是上计的内容。

  年初,这些的考核目标都列出来写在木板上,由君王拿一份,臣子拿一份。到了年底,君王据此听取官员们述职。

  这是中国官员考核制度可以追溯的较早源头。

  由此以下,对政府的政绩考核,始终停留在政府之内。20世纪80年代初,中国开始在全国范围内推行政府部门的目标责任制,并以绩效考核作为政府内部管理控制的手段。但这依旧没有脱离内部评议的模式。

  这种自上而下的考核局限性日益凸显,后果之一就是导致一些政府和机关只唯上,上级满意而群众不满意。

  近数年来,一些地方政府开始注重民意,在政府绩效评估中纳入群众评价政府绩效的内容。例如,通过政府网站开展网上评价政府绩效、委托社会调查机构实施政务环境评价、政府邀请人大代表和政协委员进行评议等等。

  如何对政府绩效进行评价,亦是中央关注的课题。2004年7月30日,国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组推出了一套适用于中国地方政府的绩效评估指标体系。社会保障、社会稳定、廉洁状况和行政效率等多个指标被纳入进考核范围。

  中国人民大学教授毛寿龙并不看好这个绩效评估指标体系。他撰文认为,从技术上完善政府绩效评估,是很重要的努力。但要解决政府绩效问题,更重要的是要在制度上完善政府绩效评估。

  他认为,考核干部无论用什么指标,都不如“群众是否高兴和满意”这个指标来得实在、有用。因此,在考核干部的问题上,应该让民意作为最重要的考核标准。

  在兰州大学管理学院包国宪教授看来,上述举措仍是一种由政府主导的绩效评估模式,存在诸多不足。这是因为,政府主导的绩效评估往往是为了以完善内部控制为目的,甚至仅仅只是为了应付上级的要求或公众的呼吁。

  评议政府的绩效有两种方式,一是政府部门内部的评议,即在同级政府部门之间、上下级之间进行;另一种就是由外部中立的社会组织实施的评议。前者当然必不可少,但后者显然更客观公正,包国宪说。

  民意评价政府冲动

  2004年12月18日,中国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在兰州大学成立,包国宪是发起者。

  他认为,绩效评价由内部走向外部,从操作层面体现了纳税人的意识,为公民参政议政找到了一个更佳的切入点。

  它的作用在于,一方面因其具有独立性,使得评估的结果更加客观、公正;另一方面,多元评估可以弥补单一政府绩效评估的不足。但包国宪对其前景并不特别乐观。他认为,社会评估机构的评估结果并没有法定约束力,评估的结果也很难直接运用于地方政府的绩效管理之中。

  不过,他认为这是一个值得期待的方向。应该鼓励大学、科研机构成立评估研究中心,也可以鼓励社会成立非营利性的评估机构,从而促进地方政府绩效评估的多元化。

  中心成立后不久,随即做出了首次“民评官”的大胆尝试,并将话语权交给民企。2005年3月8日,《甘肃省非公有制企业评议政府工作报告》面世。

  然而,摆在公众面前的答案却过于潦草。评价结果显示,市、州政府和省政府所属部门的综合绩效指数均获得了中等以上的评价,且各市、州政府和省政府所属部门绩效相差不是很显著。

  此前中国青年报报道,甘肃省政府曾很有信心地宣布,《报告》在报请省政府主要领导阅处后,将不加任何修饰地向社会公布。

  但临近公布时,这样的态度悄然生变。2月26日,甘肃省政府秘书长程正明在接受《瞭望东方周刊》采访时称,报告将做“选择性公布”,“单项评价肯定会全部公布,但这次评议做得不成熟的方面如排名等可能不会公布。”

  程正明解释说,“由于评议工作的一些局限,某个地方可能只有几百份问卷,就要据此给这个地方排名,会造成不公平。”另外,“我们发现凡是和群众接触多的部门被提意见也多,接触不多的就没意见,这可能也不客观。”

  包国宪向记者提供的一份《报告》显示,在省政府职能部门落实省政府重点工作满意率评价表中,满意度较低的单位是:公安厅、交通厅、司法厅。

  包国宪认为,“这次评议不是一种激烈的矛盾碰撞,而是用一种理性、柔和、委婉的方式协调平衡,让各方都比较能够接受。”

  从冲动到制度

  要使政府绩效评价产生实效,既要让群众满意,也要让官员们心服。制度的科学性、客观性和可操作性就颇费思量。对此,还不能迄今哪一种制度较为完善。

  国家行政学院政治系副主任王伟告诉《中国新闻周刊》,各地的试验正在面临着一个相同的困惑。“要办好‘民评官’,并使之形成一个长期、有效的机制,不是一两次来自民间和政府的冲动,就能解决问题的。”

  中共中央党校政法部副主任卓泽渊教授也认为,对政府绩效评估的研究是一件非常有意义的事。但这种评比有时随意性很强,“一票否决”就是最典型的例子,而且这些评比多为单项评优,所以评比的结果只是代表部分的真实性,常常表现得很模糊,缺乏量化的标准。

  王伟说,严格来讲政府绩效不是一个管理问题,而是一个政治问题。单纯从管理角度解决政府绩效是舍本求末的做法,只有从政治的高度考虑这个问题才能从根本上解决。

  比如,应把对政府的绩效监督列入人民代表大会的职责,并且是非常主要的职责;另一方面把公民对政府的监督制度化;然后才是政府内部的上下,横向的技术层面的监督制约,进而建立起一种针对不同主体、不同评估对象,多中心,多元化的监督评估机制。那种单一的,自上而下的,大一统的评估是不科学,甚至是有害的。

  甘肃:非公企业评议政府绩效

  甘肃省政府委托第三方独立机构评议政府工作始于2004年9月,历时5个月,共有30多位专家学者组织4050家非公有制企业领导参与此次评议活动。评议的主体是具有代表性的非公有制企业、上级政府、评议工作专家委员会。(来源:中国青年报)

  西安:网民热议“西安发展十大教训”

  2004年年底,西安网民“秦透社”自发组织了“2004年西安发展十大教训”评选活动,得到当地广大网友热情参与。西安宝马彩票案等10件事被网民评为2004年“西安发展十大教训”。这次民间发起的评选活动得到了西安市市长的肯定和关注,有关部门随即制定了相关的整改措施。(来源:广州日报)

  南京:万人评议机关

  南京市去年底开展“万人评议机关”活动结果。在评议中处于末位的三个机关单位主要负责人被进行了“诫勉谈话”。这是南京市第四次开展万人规模的群众评议机关作风活动。2001,南京市对首次排名“末位”的两名局长进行了免职处理,对另外三名局长进行“诫勉谈话”。(来源:中新社)

  青岛:政务考核官考评机关

  今年1月6日,80多名经过专门培训的“政务考核官”走进青岛各个市区、机关对这些单位上一年的政绩“评头论足”。考核结果由媒体公布,直接关系到这些单位的业绩评定和主要干部的升迁使用。(来源:小康杂志)(资讯整理:周宁)

  (来源:《中国新闻周刊》;记者:王刚)






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