王乃彬

　　如此执法有悖于行政处罚法

　　符合法律执法方式并无不妥

　　交管部门应该尽到告知义务

　　早点告诉我不会罚这么多

　　安徽来京人员杜宝良从去年7月20日开始至今，在同一地点闯禁行105起被罚款10500元。6月3日，笔者在北京西城区真武庙路见到了满脸懊悔的杜宝良。

　　杜宝良告诉笔者，几天前，他为办别的事到西城交通支队执法站，顺便查了查违章。结果一查吓一大跳，电脑屏幕满满的一大片全是他的违章记录。民警打印了足足5页纸。其中第一起交通违法行为发生在2004年7月20日，而总共105起交通违法行为都是在真武庙路走禁行线。

　　此后几天，他往执法站跑了好几趟，跟交警说：“我真是不知道被录下来了，能不能少罚点？”但交警说，没法少罚，谁让你天天闯禁行呢？有没有警察都得遵守交通法规。

　　他又埋怨交警：“你早点儿告诉我，我也不会被罚这么多呀！”交警说：“你被录下40多次时就通知你们单位了，是个女同志接的电话，还让交通台广播过两次呢。你也没来。”

　　杜宝良的车是挂靠在一个蔬菜运输公司的，每年交点儿管理费。“单位没人告诉我，我问了单位的人，确实有几个女的接电话，可是她们都说不知道这事。交通台广播，我根本听不到。”

　　杜宝良和妻子在北京好几年了，一直以卖菜为生。笔者问他，知不知道用什么方法可以查到违章记录。他说：“好像电脑上网能查，可是我家也没有电脑啊。别说上网了，每天忙得根本没时间看电视听广播。”说起一万多元的罚款，杜宝良叹口气：“唉，这一年算是白干了。我要是早点知道就好了。”

　　笔者登陆北京公安局公安交通管理局的网站，随意输入5个车牌号查询车辆违法记录，结果发现，其中4个有未接受处理的违法记录，而违法日期分别是2004年2月、7月、8月和12月。也就是说，这4位车主可能还不知道自己已有多次违法记录了。

　　媒体曾经针对司机对交通违法行为的知悉方法做过一个小调查：登录北京市交管局网站查询的占61%；等待交管局通知的占32%；到交警大队办公厅触摸屏查询的占3%；定制手机告知短信的占2%；打声讯电话查询的占2%。就是说32%的司机不知道北京市交管局是不会及时、主动通知违章司机的，只有等司机年检的时候才能收到通知。

　　据统计，2004年，北京市交管局共处罚各类交通违法行为1124.9万起，在这些交通违法行为中，由“电子眼”作出处罚“决定”的，就占了47.2%。

　　今年4月，北京市交管局有关领导在接受媒体采访时明确表示，今年交管部门非现场执法要占到处罚交通违法行为的60%。

　　交管部门采取电子眼监控等非现场执法方式，是否偏离了公正、公开的执法原则？这种方式合不合法？有关人员和法律专家就此发表了针锋相对的观点。

　　非现场执法符合法律规定

　　北京市公安局公安交通管理局新闻发言人张景春说，对每个驾车人来说，不管交警采用什么形式执法，都应该自觉遵守道路交通安全法。非现场执法，是为了惩治那些企图侥幸违法的司机，从而保证每一个上路公民的财产和生命安全，保证一个城市的交通体系和谐运转。

　　北京市交管局法制处赵继强认为，“非现场执法符合法律规定，是交管部门针对交通违法行为采取的一种执法手段”。新交法赋予了交警查处交通违法行为的执法权，非现场执法正是交警行使执法权、查处违法行为的一种方式。为达到严格执法的效果，交管部门有多种手段，其中也包括非现场执法，目的是减少交通违法行为。对交警执法有疑义，觉得执法不公，可以通过申请复议、或者是提起诉讼等方式解决。

　　北京市交管局总工程师翟忠民认为，现有的人民警察法和道路交通安全法对交警的执法方式并没有明确的具体规定，因此交警非现场执法的方式并无不妥。如果因为警察站在那里司机就不去违法，那么警察下班走了呢？其结果将直接导致驾驶人“尊警不遵法”，最终可能会使城市交通管理出现失控。“非现场执法”方式的优越性更多的在于其震慑力。

　　有悖于行政处罚法

　　北京大学公法研究中心主任姜明安在接受媒体采访时说，从现行的法律法规来看，司机在同一位置违法105次，按照规定就应该接受105次的处罚。但从法理上来说，司机能够违法105次，而且还是在同一位置，这也暴露出交管部门的管理需要完善。

　　首先，105次的处罚行为有悖于行政处罚法的目的。因为道路安全法是根据行政处罚法制定的，行政处罚的目的不是为了罚款，而是维护交通秩序，制止交通违法行为的发生。当司机交通违法至十次几十次的时候，交管部门应该提醒或警告司机，避免违法次数继续增加。假如因同样的交通违法行为致使严重交通事故，那所造成的社会成本就更高了。所以，105次的违法处罚，很难体现行政处罚的目的。

　　其次，105次的处罚行为有悖于行政处罚法所规定的教育与处罚相结合的原则。根据行政处罚法第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。所以说，司机违法时，执法部门在处罚的同时还应该对司机进行教育，加强司机的守法观念。而本案中的司机违法了105次，作为执法部门，司机违法数十次时，完全有必要对其进行批评教育，所以说，司机违法105次，而且被处罚105次，这明显违背处罚与教育相结合的原则。

　　缺乏执法人性化

　　姜明安说，105次违法处罚缺乏执法人性化。根据行政处罚法第4条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；尽管交管部门采取了电话、网络查询交通违法行为等办法，但一些司机违法后仍然未能及时获悉，这说明公示制度还存在一定的缺陷。就像本案中的司机，他已经违法105次了，他肯定不会知道自己违法了，如果执法者在司机第10次违法时，就能够采取有效提醒或警告，那么，司机完全有可能不会出现第11次交通违法。

　　处罚不应成为常态

　　北京市竞天公诚律师事务所律师李达说，“执法机关的监督，首重教育和预防，其次才是处罚。因此，处罚不应该成为贯彻法律实施的常态。而非现场执法，应当说是颠倒了预防违法行为和处罚违法行为之间的主次关系。重处罚、轻预防的执法方式，可能会使得司机因为害怕那双暗中监视的眼睛而遵守交通法规，但如果没有发自内心的守法意识，一旦那双监视的眼睛不存在的时候，就可能肆无忌惮地违法。这可能就是警察社会和法治社会的区别。所以，我认为非现场执法不可取，是一种饮鸩止渴的执法方式，从长远来看，不利于培养公民的自觉守法意识，不利于建立社会主义法治社会”。

　　针对以上观点，中国社会科学院法学所莫纪宏教授指出，问题的关键在于，交管部门没尽到告知的义务。

　　交管部门要尽到告知义务

　　莫纪宏认为，用电子眼非现场执法，可以作为一种执法手段，但不能机械执法。

　　行政机关是有义务阻止违法行为的，而放任相同的违法行为累积105次，行政机关显然在告知义务上没尽到责任。

　　采用现代化科技手段，也要考虑执法效果，光罚款能起到什么效果呢？因此，此事对于交管部门来说也是一次教训。采用非现场执法，要有定期的技术管理，通过提醒和警告，主动通知，防止违法者再违法，不能以罚代管。

　　北京华烨律师事务所谢芳律师说，机动车辆发生违章事件又被电子眼拍摄之后，交管部门应根据机动车登记的资料，以电话、信件和电子邮件的方式向车主送达罚单，这样做至少有三个好处：一是确保非现场执法的执法效率得到保证，从而避免更多类似违章的发生；二是保障车辆所有者的知情权；三是给违章者申请行政复议和提起行政诉讼提供更多的便利，避免因时间过久导致证据湮灭。杜宝良之所以105次“重蹈覆辙”，一个重要的原因在于非现场执法的拍摄、录入、数据整理到公示与送达这个链条出现了多处断裂，其结果是违章者的知情权没有得到保障，“电子警察”的效率被削弱，执法的公正性也因此打了折扣。