不许当哑巴代表、挂名代表，也不许以权谋私、行为过激

　　这次规范实际上不鼓励人大代表以个人方式开展活动，不鼓励“非组织活动”，而强调“集体活动”为主

　　明确人大接待信访的程序和制度，可以让人大分担集中于政府的信访压力

　　此次“规范代表”活动，也隐约透露出人大制度改革的方向，并包含了丰富的政治信息

　　人大代表设立代表工作站、开通热线电话、媒体广告征集议案……近年来，一些人大代表十分活跃，采取种种创新手段履行职责，引起舆论热切关注。但另一方面，不少代表忙于日常工作，将代表职责丢到九霄云外，“零议案代表”、“哑巴代表”、“挂名代表”等被人们用讽刺的口吻挂在嘴边。

　　今后，人大代表的活动将不能“随心所欲”。6月20日，新华社发布消息，全国人大常委会办公厅同时出台五个相关工作文件，对代表在闭会期间的活动、议案处理、信访工作、充分发挥专门委员会作用等都作出了具体规定。

　　“人大制度对于代表闭会期间如何活动，一直没有真正的说法。”权威人士向本报记者介绍，这些文件第一次从体制上对代表闭会期间如何履行职务进行了规定，将有助于提高代表在整个人代会制度中的作用，保障代表更好履行职能。

　　而让外界更加关注的是，此次“规范代表”活动，也隐约透露出人大制度改革的方向，并包含了丰富的政治信息。

　　“集体活动为主”

　　“新规定已经运行一段时间了。”十届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青告诉本报记者。今年5月底，他专门赶到大连，出席一个关于村民自治法修改的座谈会，会议是由全国人大常委会内务司法委员会组织的，18个领衔提出修改村民自治法的全国人大代表都应邀参加。

　　叶青一直很忙。今年4月份，叶青列席全国人大常委会第十五次会议，发现有24个代表被邀请列席，过去一般只有十多个。“过去代表闭会期间活动很少，现在开始多起来了。”叶青说。

　　此前，中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，这次出台的五个文件实际上是作为配套文件而出台的。中央党校教授叶笃初说：“中央转发的文件原则性强，五个配套文件则是细化的具体措施，操作性强。”

　　“文件的关键内容，是管好代表日常活动。”一位专家说。文件明确，全国人大代表在闭会期间的活动既是执行代表职务，也是知情知政、获得第一手材料，酝酿、起草、提出议案或者建议、批评和意见，为出席大会会议审议各项报告和议案做准备的过程。

　　许多人注意到，文件强调代表活动的组织性和集体性：“代表在闭会期间的活动由全国人大常委会组织；代表活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；每年年末进行一次集中视察，年中进行一次专题调研。”

　　为什么如此呢？中国社科院研究员史卫民解释说，代表提出议案，最后都不是个人行为，要够法定人数才行。一个人提，许多人没有经过调研，简单附议，易于失之偏颇。常委会对代表调研的时间和主题集中有计划地安排，对于热点问题和难点问题组织代表调研，有利于提高调研效率，保证质量。

　　针对近年来一些代表个人成立代表工作站、建立代表网站、开通热线电话以及个人出资登广告选集议案等情况，文件规定：代表可以通过代表小组召开座谈会、代表公布电子信箱和人大网站等方式，听取人民群众的意见。

　　“这实际上是不鼓励人大代表以个人方式开展上述活动。”叶青说。

　　既然要求代表以集体活动为主，时间和经费自然要保证。文件规定，中央将逐步增加代表在闭会期间的活动经费，并将此列入中央预算。代表依法参加活动，其所在单位、部门必须依法给予时间、工资、奖金和其他福利待遇等各种保障。

　　在中央党校教授叶笃初看来，文件的一个亮点是，代表可以当面反映群众控告。

　　“过去，群众有问题找代表反映，由于缺乏规定的办理程序，有关部门往往不了了之。”叶笃初说，现在文件规定，代表可以当面向全国人大常委会反映或由全国人大常委会办事机构转有关部门处理并答复，还规定了如何督办，从程序上予以明确。

　　规范的两种效果

　　去年8月上旬，武汉市武昌区298名人大代表先后收到一份《武昌区人大代表闭会期间履职情况统计表》，每位代表当年上半年的履职情况一目了然，其中三名官员代表的履职记录为零。

　　系列文件的出台，现实针对性显而易见。

　　当前，许多人大代表在发挥自身作用上进入误区，“会议轰轰烈烈，会后平平淡淡。”叶青说，没有用人民代表的身份来要求自己。

　　我国目前人大代表的绝大多数是兼职的，这就意味着担任人大代表只不过是个“副业”，而主业还是自己平日的工作。近年来，官员、企业家代表大量出现。有数据显示，我国近3000名全国人大代表，70％左右是来自行政和企事业单位的领导。

　　大量官员出任人大代表的一个结果是，他们平常“日理万机”，根本腾不出时间来履行代表职务，出席“两会”亦不过“客串演出”。而一些企业家代表由于自身利益的诱导，很容易利用代表身份谋取私利。

　　至于一些企业家代表利用自己的政治身份捞取好处，或以代表的身份去做生意，甚至在自己打官司的时候，利用人大代表身份影响法院判决等现象，更是屡见不鲜。

　　中国人民大学教授张鸣说，这一规范出台后，从制度上划清了人大代表履行职务的界限，明确了哪些是他们该做的，哪些是他们不能做的。

　　规范出台的一个目的，是将“非组织活动”纳入组织轨道，有专家指出，一些代表成立个人工作室履行职务、接待上访者，社会影响越来越大，但终究是“非组织活动”，对于政府而言，这不利于统一管理。

　　“出台这些文件的重要背景，实际上也是构建和谐社会的需要。”叶青说，“例如上访问题突出，政府压力越来越大。这次文件实际上是对人大接待信访的功能程序化和制度化了，可以让人大帮忙分担政府的压力。”

　　张鸣认为，规范会有两个效果，一是让不履行职务的代表有动起来的压力；同时，也把以个人方式履行职务十分积极的代表，纳入了集体活动的轨道。

　　人大制度改革的方向

　　此次中共中央以转发的形式，将人大改革的意见公之于众，使关注人大制度改革的人士，对此颇为注意。

　　一位研究人大制度的专家告诉本报记者，从这次规范代表日常活动的改革来看，其主导者是中共全国人大常委会党组，这彰显了党对人大改革的领导地位。

　　“在各省市自治区，党的一把手兼任当地的人大常委会主任，已经基本到位，”中央党校一位专家认为，“此举大大加强了党对人大的直接领导。”

　　相比前些年，人大制度的改革现在处于平静状态，这位专家认为，人大制度走过了半个世纪的历程。改革开放20多年来，随着市场经济体制的全面确立，中国特色的人民代表大会制度一直处于不断改革之中。

　　令湖北省的全国人大代表叶青印象最为深刻的改革，是上世纪80年代初开始实行代表评议和官员述职评议，对政府官员的权力形成直接的制约，开始发出自己的独立声音。

　　近年来，以市民听证、代表述职和选举法修改等一系列变化为标志，人大制度正逐渐从程序上走向透明化，从职责上日趋专业化，开始向民主政治的方向迈进。

　　而人大代表兼职的种种弊病日益明显，促使专职化成为人大制度改革的重要取向。党的十六大提出优化人大常委会组成人员的结构后，十届全国人大换届选举时已有一批年轻的专业人士被选进全国人大常委会，并在各地迅速形成示范效应。地处沿海的广东省人大常委会共有委员64名，其中42位是专职，22位是兼职。

　　今年全国“两会”前后，广东、安徽省几位人大常委和代表因“法律知识有限”和为了“集中精力做好本职工作”先后辞职，消息再次引燃了人大制度改革的话题。

　　“发挥人大作用，关键在于发挥代表作用，而发挥代表作用，关键在于让代表在闭会期间能够真正活动起来。”叶青认为，人大已经积累了大量的经验教训，这次规范代表活动的努力，标志着人大工作水平的提高，总的来说是一种进步。

　　但他也认为，“代表以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”的效果如何还有待观察。“我去年就参加过三次视察，感觉形式主义东西太多。一个团队坐车下去，吃住、路线全安排好了，警车开道、走马观花地看看，并且全是正面的东西，结果是走过场。”

　　他建议，应该鼓励人大代表以个人身份进行隐蔽性的调研，“比如，可以直接去农民中间调查土地使用情况。只要不是为个人私利，代表个人开展活动既不占用经费，又能了解到真实可靠的情况，应该鼓励。”

　　叶青自己也经常利用下去开会之类的工作机会，在工作之余私下里到农户家中走一走，“这样的调查情况往往更真实”。

　　现实生活中，一些代表个人履行职务可能出现一些“过激”行为，例如过分强调自己的身份，直接插手一些事情的解决。“但这并不否定这种方式的科学性”。叶青说，“个人和集体的活动都应该鼓励，有时候个人反而更容易发现问题。”

　　张鸣认为，这一系列文件意在规范和保障，但肯定会有效激活人大制度。特别是在一些沿海发达地区，这些措施施行后，会很快形成示范效应，“对于这些地方的代表来说，只要制度上有空间，他们就有办法做出来。”

　　不过，人大制度激活走出第一步后，接下来仍要面临许多亟待解决的问题：例如代表的素质问题，履职能力，如何解决官员和企业家在代表中的比例，如何界定清楚人大与政府的具体权力划分。

　　中央党校一位教授认为，人大制度改革的方向其实是显而易见的，而在这些年的进程中，人大作为民意代表和立法机构的面貌已渐趋明显，“现在要做的，就是要沿着这个方向走下去。”