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　　谁都承认联合国需要改革，但是，怎么改？

　　2005年9月14日至16日，借联合国60华诞的契机，全世界170多个国家的首脑聚集美国纽约的联合国总部，参加这次规模盛大的峰会。

　　在来宾名单中，不仅有中国国家主席胡锦涛、英国首相布莱尔、俄罗斯总统普京，还有美国的“眼中钉”——古巴总统卡斯特罗，以及被美国冠以“劫持人质嫌疑人”的伊朗新总统内贾德。美国政府虽然给卡斯特罗和内贾德总统发了入境签证，但规定他们的活动范围不能超过联合国总部方圆40英里。

　　各国元首的光临使纽约这座饱受惊吓的城市更为诚惶诚恐，美国安全部门为此制定了密不透风的保安措施。联合国发展与计划署的一位职员告诉本刊，由于严密的保安措施将不可避免引起各方面的不便，因此联合国总部鼓励自己的职员在首脑会议期间呆在家里办公。

　　联合国在纽约市各处打出标语和广告，请求纽约市民原谅这次首脑会议给他们的日常生活带来的不便。“如果我们致力于保护全世界的人权，你们会原谅我们暂时引起的交通问题吗？”一个广告牌这样说。

　　世界各国首脑们参加这次“生日派对”的目的，是讨论世界的和平与发展，其中，联合国的改革问题是此次大会的重点。

　　行政改革：已经起步

　　联合国成立60年以来，为维护世界和平、促进人类的进步和发展发挥了重要的、不可替代的作用。然而，如同世界上所有的国际组织一样，联合国无论是在组织结构还是职能作用上从来就不曾完美。

　　从今年6月起，联合国大会主席便开始着手本次首脑会议成果文件的起草工作，而到了距离首脑会议开幕只有几天时间时，由于对发展、恐怖主义、裁军和防扩散、人权理事会、联合国秘书处管理改革等议题上还存在严重分歧，各国仍然就首脑会议《成果文件草案》争吵不休。《成果文件草案》的制定过程在一定程度上反映了联合国的议事方式：民主而拖沓。

　　今年初在联合国参加妇女会议的一位记者这样描述她在联合国开会的经历：“在大会上，只要是把他们国家的标牌竖起来的国家，就表示他们要发言，都可以发言。虽然每次发言被限制在三到五分钟，但他们的发言中充满了官话，有意思的东西很少，我终于在纽约午后暖烘烘的温度和时差的共同催眠下入睡。下午6点会议结束时，还有18个国家没有发上言，于是被取消，其中就包括美国。”

　　每天，联合国有各种大大小小的会议召开，产生的文件堆积如山。中国联合国协会理事袁士槟在接受本刊采访时回忆，刚到联合国时，每天收到的联合国文件有五六大袋子，根本看不过来。袁士槟曾在联合国担任同声传译，经历过的无果而终的会议不计其数。“联合国既是各国政治博弈的场所，也是一个民主的议事堂，因此不可避免出现为达到最终的利益平衡和结果的公正而牺牲效率的情况。”袁说。

　　除了效率问题，联合国的管理制度也受到了广泛的批评。

　　在联合国首脑会议召开前夕，联合国“石油换食品”丑闻调查委员经过一年的调查后，在9月7日出台最终的调查报告。该报告批评安南秘书长和安理会对“石油换食品”计划的全面执行情况“管理失误”，指出安南之子科乔·安南利用他父亲的“名字和职位”为自己牟取私利并挥金如土，并在接受调查时数次撒谎。独立调查委员会同时呼吁联合国进行彻底改革，避免类似的丑闻再次发生。

　　在联合国秘书处任职15年之久的国际雇员洪平凡在接受本刊记者采访时说，“联合国与世界银行等组织，从章程、管辖范围到成员国都不一样，相互间会有各自为政的现象。这不是政治方面的原因，主要是独立预算的原因，各组织制定自己的项目，有时难免重复。”

　　“说老实话，联合国三五年就会进行一次大的改革，每年都有小的改革，不改是不行的”。包括洪平凡在内的几位联合国国际雇员都告诉本刊，近几年来，联合国已经在行政管理方面进行了改革，如已经精简了25%的联合国总部工作人员。

　　联合国秘书处为处理日常工作，雇用了15000名来自170个国家的国际雇员。袁世槟回忆说，他加入联合国时，曾被要求宣誓：作为联合国的公务员，你现在开始的服务对象是联合国的利益，而不再是母国的利益。这些国际雇员们，其待遇相当于美国的公务员，而且是终身制，退休后从联合国领养老金。特别是对于来自发展中国家的雇员，这确实是个金饭碗。

　　洪平凡说，现在安南要求改革，他提出如果联合国雇员在技术上跟不上要求的话，可以让他们退休，买断工龄。而且，现在的许多联合国雇员，已经是每年要对其工作做一次评估，重新签合同。但是，洪又说：以前许多签的终身制的合同，现在还是终身制。因为如果一个国际雇员被解雇了，回到他们自己国家去工作，工作性质和环境不一样，会有较大的问题；如果留在美国，工作也不太好找，所以问题并不好解决。

　　政治改革：举步维艰

　　行政改革只是联合国改革的一个侧面。如果说行政改革是给联合国换肤，使其呈现清新面貌，那么，政治改革就是给联合国进行心脏搭桥手术。

　　1994年4月7日，当10名护送卢旺达图西族总理乌维吉利伊马纳的比利时维和军人，在前往联合国开发计划署避难途中被胡图族军人打死时，比利时的选择是立即撤军。接下来，胡图族军人的气焰更被助长，开始了大屠杀。在此前，联合国对于加拿大籍的联合国卢旺达援助团司令达莱尔将军的报告漠然置之，之后，又对是否再向卢增派兵力踌躇不决，直到在大屠杀持续了近一个半月后，联合国终于决定将联合国驻卢旺达援助团人数增加到5500人，并扩大其行动授权。但此时，惨剧已经发生，100万人死去。这次事件令联合国暗淡无光。后来联合国大会将每年的4月7日定为“反思卢旺达大屠杀国际日”。

　　1999年，北约对南联盟进行轰炸，联合国只能坐壁上观；而后在2003年，美国绕过联合国安理会攻打伊拉克……所有这些事件使人们不禁心生疑问：在世界形势发生巨变的今天，在美国主导的单极世界里，联合国是否已经过时？

　　从1997年担任联合国秘书长起，安南就曾三次提出改革的方案，前两次改革方案的内容主要集中在联合国的行政和管理问题。2005年3月，安南向联合国大会提交了一份题为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的报告，对发展、安全、人权和联合国机构等方面提出改革建议，实际已将改革扩大到政治领域，主张革新联合国理念，建立新的集体安全观，对发展、安全和人权问题给予同等重视。改革的内容还包括扩大安理会、成立人权理事会等等。

　　然而，多数发展中国家认为，安南的改革方案过于偏重人权、安全问题，而对发展问题没有给予足够的重视。中国常驻联合国代表王光亚指出，联合国改革的重点应是扭转联合国长期以来“重安全、轻发展”的现象，真正加大联合国对发展问题的投入，以有效落实千年发展目标。

　　而在所有的政治改革内容中，安理会改革最具争议。随着四国联盟(日、德、巴西、印度)互相支持争夺安理会常任理事国的计划搁浅，有关安理会改革的争论又一次走进了死胡同。

　　北京大学国际关系学院联合国问题专家张海滨认为，将来联合国的发展，在很大程度上将是一个和美国之间进行博弈的过程。

　　此次首脑会议的《成果文件草案》迟迟得不到落实，其主要阻力之一便是来自美国。在距离首脑会议不到两周时间，美国驻联合国代表博尔顿突然向各国散发了一份修正案，对草案提出了700多处的修改意见，使本已困难重重的文件起草工作陷入更为尴尬的困境。美国的意见包括在成果草案中增加反恐、武器不扩散等内容，并要求删除所有有关千年发展目标的内容。

　　在2000年9月的联合国千年首脑会议上，与会189个国家的首脑通过了《联合国千年宣言》，提出8项千年发展目标——将极端贫穷人口比例减半，遏止艾滋病毒和艾滋病的蔓延，在全世界范围内普及小学教育……所有目标完成的时间是2015年。为了实现这些目标，发达国家将在2015年将政府发展援助金额提高到占本国国民生产总值的比例0.7%。

　　博尔顿要求删除这些内容。其理由是：千年发展目标只是空谈，多数目标根本无法实现。

　　经过几番妥协，美国终于表示同意将千年发展目标列入首脑会议的《成果文件草案》，但仍然拒绝接受那个0.7%的指标。

　　张海滨认为，为了避免本次首脑会议交白卷，估计各国最终会在各种妥协中达成一份《成果文件草案》。

　　“但是，鉴于一些分歧很难弥合，妥协中出台的《成果文件草案》的内容将会大打折扣。”张海滨说。

　　联合国：当初的理想错了吗？

　　60年前联合国建立之初，带有强烈的理想主义色彩。联合国的缔造者为它设立了负责安全事务的安全事会、负责经济和社会问题的经济和社会理事会、必要时可用以军事干涉的军参团，试图将联合国建成一个“世界政府”。

　　事实上，联合国从来就不曾成为“世界的政府”。人们在经历科索沃危机、伊拉克战争等等浩劫之后，伤心之余，不免责怪联合国的无能。但不可否认的是，60年以来世界的和平与发展，从来离不开联合国的努力。正因为如此，在对南联盟狂轰滥炸78天后，北约成员国最终回到联合国安理会寻求和平解决科索沃危机的决议；而美国在攻打伊拉克后，也要在伊拉克的重建工作上取得联合国的理解与支持。

　　就像美国国务院负责国际组织事务的助理国务卿金·霍姆斯所说的那样：如果现在联合国不存在，我们还会努力去创造这样一个组织。

　　(来源：《中国新闻周刊》；刘婉媛）