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人口流动进入新阶段 城乡统一户籍改革可能失败

时间:2005年11月04日15:05  来源:人民网 热点排行】【推荐】【打印】【关闭
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  城乡迁移和人口流动已经到了一个新的阶段,迫切需要推进户籍制度的改革。

  取消户口界限,探索城乡统一的户籍改革存在失败的危险。

  要追求务实性、有策略的户籍体制改革方案

  改革开放以来城乡迁移和人口流动日益加剧,目前我国流动人口已经达到1.4亿。流动人口已经从城市体系中占较少比例的群体成为具有举足轻重意义的重要组成部分。量变产生质变,流动人口不仅具有庞大的数量,该群体也表现出了新的特征。流动人口在城市居留日益长期化,从单身流动为主过渡为家庭型流动为主,居住方式也从居住宿舍工棚为主过渡为以租赁为主的常态化居住模式,交往方式从血缘地缘为基础的传统交往日益扩大为更丰富的社区活动和社会联系,对城市的各项公共服务需求也迅速增长,这些特点说明流动人口与城市的经济联系、社会联系日益密切化,城乡迁移和人口流动达到了以融合为典型特点的新阶段。

  然而城市的户籍管理体制仍然相对滞后。现在户籍管理的基础仍然是50年代末期的城乡分割的体制,以及80年代末到90年代初逐步建立的流动人口暂住城市的管理框架,不能适应流动人口事实上长期居住城市的现实。户籍管理体制已明显不适应现实的实际人口过程,明显不适应新时期城市流动人口管理的需要。流动人口成为城市体系的边缘人,其在城市中的一系列社会排斥已经严重影响到了社会公平和建设和谐社会,并且不利于城乡统筹发展的实现。因此,随着城乡迁移和人口流动发展到一个新的历史阶段,本世纪初以来我国的户籍制度引起越来越多的争议,迫切需要推进城乡户籍体制和相应的公共福利体制改革。

  最近国家公安部正在探索深化户籍改革,拟取消农业、非农业户口的界限,探索建立城乡统一的户口登记管理制度。辽宁等省也开始试点,上学就业实施统一政策。户籍改革已经是大势所趋,但我们仍要充分认识这样的户籍制度改革有着失败的危险。实际上作为统一城乡户口的试点从2002年以后就已经开始。例如石家庄和郑州就实行了取消户籍限制,实行户籍登记制度。南京也在本世纪初将农村户口统一改为居民户口。而实际的结果表明,这些地方的试点都并不成功,郑州在放开户籍半年以后就不得不取消改革,重新回到户籍准入制度的旧体制下。而南京的户籍改革和取消农业户口也被人评价为“换汤不换药”的改革,虽然农业户口取消了,但城市居民户口和农村居民户口仍然存在巨大和明显的福利差别,城乡差别、城乡壁垒仍然存在,这种改革其实只是在名词上做了一些修改,其实质并没有特别大的改变。

  居住地管理体制是对人口进行有效管理和统计的基础性制度。户籍制度改革的基本要求是从审核体制过渡到登记体制,实现居住地管理。流动人口确实流动性比较强,对其进行居住地管理是比较困难的,而户籍改革的根本困难并不在于确定一个城乡统一的居住地登记体制,而是在于户籍制度其实是和一系列制度安排和社会福利体系联系在一起的户籍体制是城市公共福利体制的母体性制度和载体性制度,因此户籍改革就要求城市公共福利体制进行相应改革,而这种整体性改革对城市部门而言是存在巨大压力的。

  因此,我们都知道统一城乡户籍从道理上是政治正确的。有相当部分的外来人口在城市长期居住,有着稳定的工作或者在城市投资创业、有着稳定的居住场所,依法纳税,有相当多数人已经家庭化地迁移到城市中。这些人已经成为城市人口了,但统计上还作为农业户口被统计为农村人是不合理的。应该鼓励外来流动人口能根据自己的需要实现迁徙自由,获得所在城市的户籍。而且这有助于破解城乡二元结构,有助于完成和实现城乡统筹发展。但为什么客观上户籍体制改革存在失败的危险呢?这是因为当前城市的公共服务供给难以应对大量外来人口对公共服务的需求。城市人口因为其所拥有的城市户籍,享受相对较高的教育、卫生、医疗、就业和社会保障等社会福利。取消户口界限后,城市公共服务体系难以骤然承受外来人口对公共服务需求的压力。城市政府对福利产品的供给能力总体上是相对不足的,会使推进城乡户籍体制改革遇到巨大压力和挑战,以及可能是难以克服的成本。





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