完善国家粮食宏观调控储备制度与运作机制研究

　　完善国家粮食宏观调控的储备制度与运作机制研究

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　　(二)粮食储备在国家粮食宏观调控中的作用

　　 中国政府十分重视粮食储备工作，从50年代中期开始建立粮食储备，至今已形成了中央和地方分级储备体系。

　　1、调节粮食市场，确保了国内粮食市场稳定。一方面当社会粮食供给量过大，市场粮价低于国家规定的收购价格时，政府组织粮食部门按规定的收购价格及时收购，转作储备。90年代初期和中期，有几年粮食生产获得大丰收，出现了农民“卖粮难”，粮价持续走低。为防止“谷贱伤农”，国家发挥了粮食储备吞进功能，以高于当时市场价格，收购储备粮几百亿斤，抑制了粮价的过度下滑，保护了农民生产积极性，促进了粮食生产的持续稳定发展。另一方面，当市场粮食供给不足，价格过高时，及时组织抛售储备粮，增加市场供应总量，平抑市场价格，保持市场粮价稳定，保护消费者利益。1993年底至1994年，国内粮食市场由南方部分省份引起，波及全国粮价急剧上涨，国家多次动用储备粮300多亿斤，以低于市场价格通过国有粮食企业公开挂牌销售等办法抛售。尽管由于抛售方法、制度等方面不够完善，抵消了抛售储备粮应该释放的一部分能量，但还是起了重大作用，使粮价上涨的势头得到了遏制。1995年2月玉米价格上涨，有的地方玉米价格已达到或高于小麦价格，严重影响了饲养业的发展，国务院立即决定两次抛售储备玉米200万吨，使玉米市场价格恢复到正常水平。

　　2、调节年际和地区余缺，保证了救灾备荒、应付突发事件的需要。以丰补欠，这是粮食储备的一个重要功能。60年代初期，当时的粮食部通过对粮食的合理调度，直接控制了部分储备粮，全部摆在北京、天津、上海三大市。这时候正值三年经济暂时困难时期，在粮源紧张的情况下，国家储备的粮食虽然数量不多，但对防止京、津、沪三大市粮食脱销，以至于全国社会稳定和国民经济的恢复，都起到了重要作用。同时中国的自然灾害比较频繁，由于经济发展水平不高，抵御自然灾害的能力比较弱。国家粮食储备建立以后，能够较好地增强抵御自然灾害的能力，并发挥积极作用。如1991年部分省受灾减产，8个重灾省共减购增销粮食160多亿斤。在过去储备粮食很少的时候，要在短期内筹划调度这么多粮食，将是国家的—件头等大事，并会造成市场波动，引起物价上涨。但当时由于国家掌握了大量的专项储备粮，经国务院批准动用，加上各地采取其他措施，平平稳稳地安排下来了，保证了灾区的粮食需要。1994年又有数省遭受洪涝、干旱灾害，国家再次动用了储备粮。实践证明，粮食储备对于救灾备荒，安定灾区人民生活，迅速恢复生产，保持社会稳定，发挥了重要作用。另外，尽管和平和发展是当今世界的主题，但世界上仍存在许多不稳定因素，局部战争时有发生。粮食储备不仅仅用于调节粮食市场，救灾备荒，而且对维护国家安全，具有政治和战略意义。

　　3、调节粮食进出口，促进了国内粮食市场供求平衡。中国建立粮食储备特别是建立专项储备制度以来，利用储备粮的进出口进行粮食品种串换，促进了国内粮食市场供求总量平衡和品种结构平衡。1991年国家有关部门抓住国际市场玉米价格上涨，小麦价格较低的有利时机，经国务院批准，出口100万吨玉米，换回87万吨小麦，取得了较好的经济效益和社会效益。

　　(三)当前粮食储备存在的主要问题及原因

　　中国建立粮食储备制度，并把它作为粮食宏观调控的重要手段，对稳定粮食生产、调节粮食市场、救灾备荒等方面发挥了重要作用。但由于整个粮食流通体制尚未理顺，粮食储备作为粮食流通中的主要调控手段，无论从制度上还是运作过程都存在一些亟待研究和解决的问题。

　　1、储备粮的功能作用不明显。1990年，全国粮食大丰收，为了保护农民生产积极性，国家开始建立粮食专项储备制度，当年以合同定购方式收购了大量的粮食作为储备粮。1991、1992和1993年上半年持续吸纳粮源。但其间连续两年多的时间，市场粮价仍然低迷，并未因储备的建立及大量收购储备粮而使粮价有力回升。1993年底至1994年初全国出现了粮价上涨，国家抛售了300多亿斤专储粮，但并未完全抑制住从南到北的粮价上涨势头。1996年以后，全国连续几年粮食大丰收，粮食价格一直低迷，国家增加了专储粮收购计划，特别是从1998年开始利用国债资金新建1000多亿斤仓容的国家粮库，并采取新库装新粮的办法，收购专储粮，使中央储备粮库存达到了历史最高水平，尽管在抑制粮价继续下滑方面发挥了一定的作用，但各地还是反映粮食卖不出，粮价回升不明显。

　　分析以上现象的原因，主要有如下几个方面：一是管理体制不顺，储备粮运作程序多，权力分散。储备粮的粮权在国务院，具体负责储备粮行政管理的部门是原国家粮食储备局，现在是国家粮食局。此外，这项工作还涉及国家发改委、财政部、中国农业发展银行几个部门。具体执行时，还包括中国储备粮管理总公司。储备粮的吞吐需由这些部门研究同意后，再报国务院批准，然而再由这些部门下达给有关企业执行。当国内粮食市场出现供大于求，农民“卖粮难”，或供不应求粮价上涨，需要有关部门安排储备粮收购和抛售计划时，往往因为部门之间意见不一致，耽误时间，错过最佳的操作时机，影响调控效果。二是储备粮的运作方式还未跳出传统的计划思路，其吞吐仍然由行政管理部门层层下计划，直至企业来完成，并未发挥市场力量，起到“四两拨千金”的作用。当然，这里也有国内粮食市场体系发育不完善，难以达到预期目标的因素。三是中央和地方利益的博奕。当粮情突变时，地方与中央在粮源上必然出现不一致。粮紧时，地方政府首先考虑扩大自己的地方储备，而与国家争抢储备粮源；粮多时，地方政府考虑的是尽量多地增加中央专储粮。因此，中央和地方在这方面存在着利益矛盾冲突。

　　2、储备粮的布局不完全合理。应该说，1998年以来，国家有关部门在建立和完善储备粮垂直管理体系过程中，已经认识到储备粮布局不合理这一问题，并大力抓了这项工作。储备粮库点由1998年的11700多个减少到2002年的1700多个，下降了85．5％，并把粮食装在仓储条件好的仓库或新库，这是一个很大的成绩。但是，不能说这1700多个库的布局就是合理的。首先这1700多个库中有很多是新库。尽管我们不否认大多数新库布局是合理的，但我们也不能忽视这样一个现象：一方面在1998年开始建新库时，由于任务重，要在规定的时间内建成并装粮，根本就不可能对全国各地的粮食产销和流向情况作详细科学的论证，仅凭各地的汇报，突击看点，突击上马开工。另一方面各地都从本地区利益出发，力争把储备库放在自己的县市，找领导签字、批条子现象难以杜绝。因此，这些新的储备粮库布局中有一些也并不合理。同时，在储备粮库中，中央直属储备粮库的分布也存在一些问题。像吉林、黑龙江这样的粮食主产区，上收的中央直属库数量与其储备粮储存情况不相适应，直属粮库存储的中央储备粮分别只占两省整个中央储备粮数量的24％和3％左右。主要原因是中央对上收直属库的条件比较苛刻，而吉林、黑龙江这样的大主产省，由于“三老”包袱重，显然符合条件的就少。

　　3、储备粮的运作机制不健全。具体表现在如下几个方面：一是储备粮轮换的周期与市场价格周期的规律不—致。目前，中国在储备粮轮换中，规定玉米、稻谷轮换期为二年，小麦为三年，多是大整数年。由于储备粮的轮进大多是在收购季节，因此，轮换期与收获期同步，即在收获季节收购粮食，储存二年或三年后又在收获期(正好到期)轮换卖储备粮。由于收获期间，粮食供应充足，粮价在一年中比较低，所以，储备粮轮换不能赚季节价差，反而会打压新粮份格，增b口轮换成本，影响储备粮轮换计划的完成。而合理的轮换周期，应是在轮出时尽量避开收获季节，把轮换期调整为非整数年。二是储备粮轮换很少进市场，不能积极发挥批发市场和期货市场的作用，而是通过把计划层层下达到企业，仅凭企业对粮食市场供应和价楷隋况的分析判断，进行操作，风险比较大。其结果只有两个，—个是轮换的成本高；另—个是财政负担重或者企业亏损多。三是储备粮的一个重要作用是调节粮食进出口，促进国内粮食市场供求平衡，但具体承担中央储备粮经营管理的中国储备粮管理总公司没有进出口权，不能很好地根据对国际国内粮食市场的分析，及时实施粮食进出口计划，搞好国内粮食的宏观调控。

　  4、储备粮的代储制度不完善。目前，中央直属储备库直接管理的中央储备粮只有30％左右，70％左右的储备粮都由地方粮库代管。但地方粮库代管储备粮存在两个问题仍然未解决好。第一，中储粮总公司及其分支机构与代储库之间的委托代理关系不规范，不是完全按市场经济规则确定的以经济合同作为法律保障的资产委托经营关系。从严格的法律意义上讲，中储粮公司及其分支机构与代储库的关系很模糊。第二，大多数代储库没有经过严格的资格认定，代储中央储备粮时不是通过公开招标形式进行的。由此造成信息不对称，中储粮公司及其分支机构对代储库的资产、财务状况和承储条件不太了解，致使有些储备粮装在交通不便、设施较差的粮库，有些甚至装在管理水平较低的库点。近几年连续发生的几起地方代储库储备粮亏库，或未经批准销售储备粮，甚至动用储备粮炒期货等事件，一定程度上反映了对地方代管库没有进行很好的考察和认定，以及没有严格的制度约束。第三，存放在地方代储库的中央储备粮，其收购资金由地方代储库在当地农业发展银行贷款，也就是说，债权是地方代储库。从严格的法律意义上讲，库存粮食的资产属于地方代储库。只不过这部分粮食的性质是通过计划指标指定为中央储备粮，法律上的约束力比较弱。

　　(邓亦武 《粮食宏观调控论》)