在大多数经营性国有工商企业逐步完成改制的同时，分散于各行政事业单位的巨额国有资产仍在“冬眠”。据专家估测，仅在县一级，按照每县约50亿元资产计算，我国2400多个县的行政事业单位国有资产存量就超过12万亿元。

　　按照专家的说法，这份数额庞大的“非经营性”国有资产，目前的管理状态依然是所有者“虚位”、管理者“缺位”和占有者“越位”。而在政策层面，广泛的共识和改制模式无法达成，因此至今没有一部针对非经营性国有资产改制的指导性规范。

　　能否从基层实践中找到突破口，成为一个待解难题。

　　山东省东营市，这个位于黄河入海口边的著名“油城”，由此进入人们的视野。3年前，东营市东营区成立了“国有资产运营公司”，不但授权这家公司经营该区13家企业中的国有股份，还将该区所有的行政事业单位占有使用的房屋、土地、铺面等国有资产进行清理、评估，然后分期分批划归运营公司经营。

　　东营区国有资产运营公司董事长崔佃发，这样总结“东营模式”3年来的实践效果：打破非经营性资产与经营性资产界限，将行政事业单位占用的25亿元非经营性资产变为经营性资产，变分散管理为集中管理，变资产为资本，既防止了资产流失和闲置，又为城市建设提供了融资平台，达到了经济效益和社会效益的双赢。

　　“单位人”的贫富不均

　　“从前的国资局不过是国有资产的‘统计局’。”运营公司董事长崔佃发对记者表示，东营区在改革前的调研表明，非经营性国有资产管理权限分散，缺乏有效的管理监督机制，不仅难以发挥国有资产整体效益，还造成了大量国有资产流失。

　　其中，国资局所进行的国有资产管理仅仅是统计式的管理，实际上是各单位各自为政、各行其是。表现为，各单位随意购置、处置、报废国有资产，擅自改变资产性质、支配国有资产，对新增资产不及时入账，资产处置收入去向不明等违规现象大量存在，不仅浪费了财力、物力，还为腐败提供了条件。

　　各行政单位国有资产配置失衡，分配“苦乐不均”，也是改革的动力之一。有些部门办公条件简陋，甚至没有固定的办公场所；有些部门不仅有优越的办公条件，还有闲置或用于经营出租的房产，甚至还通过职工集资在划拨土地上建商品房，出租、出售，收入以福利、奖金等形式分配给职工个人。

　　截至2002年6月，东营区政府对全区国有资产进行清理时，发现全区行政事业单位占有、使用的国有资产总价值多达11亿元，其中房地产价值超过6亿元。“这样数额巨大的国有资产，一旦作为资本，通过抵押、置换、出租、开发等方式进行运营，其增值的潜力就太大了。”长期在区财政局工作的运营公司总经理韩新连说。

　　据了解，随着东营区经济发展步伐的加快，区政府整体搬迁以及一些工业园区兴建等，使得城市建设资金需求成倍增长。仅仅东营区各行政单位的新区建设资金就需要40多亿元，而东营区每年的财政收入也不过4亿元左右。相比而言，即使财政收入全部投入新区建设，也不过杯水车薪。“如果把国有资产集中起来，变资产为资本，通过抵押、出租等方式开展运营，既可防止资源闲置、低效，又能缓解城建资金的不足。而在区政府整体搬迁后，通过集中统一运营所有区直行政事业单位的旧办公场所，就可以克服分散处理的各种弊端，实现资产价值最大化。”韩新连说。

　　一个通盘考虑的解决方案应运而生。

　　东营区“最富”的企业

　　总经理韩新连的身份很特殊。如今，他是东营区“最富”企业的管理者，因为他所在的公司运营着整个东营区的所有国有资产，总金额高达25亿元。同时，韩新连还在区财政局担任要职。

　　为了确保他这个总经理不搞“一言堂”，东营区按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，建立了三级组织架构：第一层是区国有资产管理委员会，由区委、区政府主要领导和财政、监察、建设、审计、国土资源等部门负责人组成，形成“决策层”；第二层是区国有资产管理局，主要负责国有资产的清产核资、产权界定、调查统计、调剂、划转等基础性工作，拟定国有资产考核体系，并对运营工作实施监督，是“监管层”；第三层才是“运营公司”，具体负责对国有资产进行资本运营和资产经营。

　　在这个组织架构中，运营公司的任何一项重大的划转、投资项目，都是经过董事会研究讨论、并报国资委通过后才能拍板。另一方面，为了保证收益，运营公司还通过派董事、财务总监等措施进驻参股公司，加强对参股公司的管理，充分行使对参股企业重点决策的表决权，从而确保国有权益不受侵害。

　　虽然限制条件异常严苛，国资运营公司的成立仍然让韩新连感到如鱼得水。在三级体系明确了权责之后，他采取了一系列手段来充实“东营模式”。

　　截至2004年9月，运营公司已经完成了全区26家行政事业单位有效资产的档案移交和债务清理工作，获得的土地面积为712亩；运营公司采取公平公开拍卖等方式，运营处理了威海办事处以及东营区交通局办公楼等多宗房地产，获取国有资产收益4245万元。

　　同时，东营区国资运营公司先后投资参股了金融、石化、石油开采、农业龙头企业等行业。通过整合行政事业单位资产，把分散于各单位的资产变为运营公司的资本，并形成能够被金融部门认可、信任的抵押物，“政府融资平台”也得以快速搭建。据记者了解，目前运营公司已获得多家金融机构融资协议8．2亿元，这有力地支持了东营新区的重点项目建设。“变资源为资产，变资产为资本，变死钱为活钱。”韩新连这样总结他的“东营模式”。

　　有待继续破解的难题

　　“东营模式”迎来了来自湖南省、河北省、东北三省等地40多个县市前来观摩，这多少给改革“先锋们”一些激励。不过，一些前来考察的专业人士也提出许多疑问。

　　国务院国资委研究中心副主任李保民认为，“东营模式”可能面临的最大问题是，国有资产运营公司是一个“企业化经营的事业单位”，因此它必须兼顾社会公益职能和企业效益职能，而这两者在实际运作中最容易发生冲突。在资产的管理上，非经营性国有资产与经营性国有资产所追求的目标也不同。如何平衡这种矛盾，是对基层实践者的考验。

　　财政部科研所所长贾康则表示，东营区国资委在运营过程中，必须把“非经营性国资”的内容搞清楚，把“公务员的办事机构”与“竞争性的国有企业”两者区别开来，“非经营性国资”不能要求保值增值，不能用纯粹的市场机制去评价此类资产。

　　对于东营区国资运营公司与银行形成的“政银合作”模式，社科院财政经济所研究员张斌提出，必须警惕由于政府信用过度使用而导致“财政风险”。同时，由于东营国资运营公司有政府背景，也有可能在当地造成抑制竞争甚至垄断的“与民争利”状况，所以，运营公司如何参与市场竞争，应该提前制定国有资本预算，由当地人大审议通过。

　　对于这些疑问，韩新连很难回答清楚，他的国资运营公司也的确面临这各种现实的挑战。“东营模式不是为概念而制造概念，它是自然形成的，以前国资过于分散，管不好，就流失了，现在这种做法是统起来，效果不错，尝到了甜头。”东营区区长张传胜说：“我们还会继续探索下去。”