进入新阶段扶贫开发以来，安康市委、市政府坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，以重点村建设为主战场，以稳定贫困人口温饱和增加贫困人口收入为目标，以资金捆绑为关键，集中各方力量，整合各种资源，分步实施，整村推进，全面抓好扶贫开发工作。经过全市干部群众的不懈努力，至2004年底，全市累计启动实施的366个扶贫开发重点村，农民人均纯收入1395元，较建设初期2000年的835元增加了560元，高于全市平均增长水平。通过扶贫促发展，全市农民人均纯收入也由2000年的1248元增加到2004年的1652元。扶贫开发重点村建设不仅为全省扶贫开发提供了可借鉴的宝贵经验，而且为推进我省社会主义新农村建设起到了典型示范的作用。

　　立足市情选路子

　　把握市情，科学决策。安康市位于陕西最南部，北依秦岭，南临巴山。全市幅员面积2.34万平方公里，辖1区9县197个乡镇2496个行政村，总人口294.97万人，其中农业人口248.4万人，占总人口的84.2％。境内虽生物资源、水资源、矿产资源较为丰富，但由于历史原因和自然条件的限制，2001年，按新一轮扶贫口径统计分析，全市农村扶贫开发有8个国定贫困县和2个省定贫困县，扶贫开发重点村1180个，贫困人口89万人，其中人均纯收入625元以下的41.6万人，625元至865元之间的47.4万人，居住在海拔800米以上，人均耕地不到半亩且地方病严重、缺乏生存条件的28.97万人。新形势、新任务使安康市委、市政府一班人深深体会到，自然条件恶劣，生态环境脆弱，基础设施落后，解决剩余贫困人口问题的难度越来越大。努力增加他们的收入并使其逐步走上富裕之路，更是新阶段扶贫开发工作最难啃的“硬骨头”，不仅需要打一场持久的“攻坚战”，而且需要有新思路，走出一条全力推进扶贫开发重点村建设的新路子。

　　典型示范，总结经验。安康市整村推进重点村建设，经历了曲折的历程，既积累了较为丰富的经验，又有深刻的教训，特别是在整合资源，整村推进重点村建设上有所创新，走在了全省前列。但随后的实践证明，整村推进中，一个村二三十万元有限的资金，既要解决贫困村群众水电路等基础设施建设问题，又要帮助贫困群众解决发展产业增加收入的问题，还要解决贫困群众脱贫致富问题，显然是难以办到的。为了探索整村推进重点村建设新路子。2002年，市委、市政府决定在汉滨区花园乡牛岔湾村进行试点，面对资金投入与建设任务极不协调的矛盾，市上一方面发动群众投资投劳，自筹资金，一方面联系小额信贷资金，以解决重点村建设资金投入的不足，短期内就使该村贫困群众的生产生活条件得到了显著改善和提高。市上及时总结该村经验，组织有关县乡村参观学习，起到了点灯一盏、照亮一片的效果。随后，各县区积极探索解决重点村建设资金不足的新途径和新办法。镇坪、平利县委、县政府领导高度重视，率先与计划、林业等涉农部门联系协调，促进涉农资金向重点村倾斜，使整合资源、统筹资金的面由内到外，层次由低到高，一举使当年实施建设的重点村面貌大变、成效显著。

　　以点带面，整体推进。为了认真总结镇坪、平利等县在整合资源、实施资金捆绑上的经验，使点上经验在面上开花结果，该市在当年启动实施的重点村建设中，每个县区均安排2个重点村实施资金捆绑、整村推进试点。市委、市政府在平利县召开了有各县区副县（区）长或县（区）副书记及涉农等部门主要领导参加的扶贫工作现场会，听取了平利县委、县政府就重点村建设资金捆绑、整体推进的经验介绍，要求各相关部门按照省上下达的年度计划和本市实际，提早确定重点村年度实施指导计划，并在计划、水利、林业等相关部门上报年度扶持计划之前，做好立项衔接，形成“扶贫重点村年度启动实施项目建设规划”和“扶贫重点村建设资金筹措计划”。为确保各类扶持资金计划向重点村倾斜，市委、市政府出台了《进一步加强重点村建设的实施意见》，就解决整合资源、资金捆绑问题，明确规定下年项目上年定，资金跟着项目走，财政扶贫资金、以工代赈资金、其它支农等资金集中用于重点村建设，每个重点村捆绑财政无偿资金不少于一百万元，从而将捆绑资金、整村推进掀向了高潮。

　　创新机制抓运行

　　重点村建设是新时期扶贫开发的重点，也是难点。安康市委、市政府按照“政府主导、社会参与，自力更生、整体推进”的要求，紧扣主导产业、基础设施、村容村貌“三大建设”，狠抓水电路园、厨厕圈院“八项内容”，做到“三捆绑（项目、资金、人力捆绑）”、“四结合（重点村建设与基础设施、生态环境、城镇建设、特色产业开发相结合）”、“五到位（水、电、路、通讯、广播电视五到位）”，使扶贫重点村建设取得了明显成效。目前，全市已累计启动实施扶贫重点村306个，其中建成达标93个，在建214个，新启动124个，极大地加快了重点村建设的步伐。

　　优化规范机制。按照“集中布点、连片开发，因地制宜、突出特色”的原则，全市各县区坚持把实施重点村建设与加快县域经济开发相结合，通过加快重点村建设进一步凸现经济发展优势和特色，通过加快县域经济开发不断提高重点村建设的质量和水平。一是理清思路。即坚持相对集中，避免分散的原则，逐个区域地规划安排，做到启动一个、建成一个、验收一个、出列一个，逐个村地解决问题。按照这个思路，市上制定了总体方案，各县区、乡镇都结合实际制定了具体实施办法。二是科学规划。该市坚持因地制宜，突出特色，着力把建设重点引向贫困群众收入增加和生活质量提高上来，力求使到村项目特别是骨干项目覆盖面大，带动能力强，并具有区域经济发展特色，做到一个村主抓一个项目，一个流域体现一个经济特色，一个适生区形成一个产业带。平利县结合安平路两侧建设“百里生态经济长廊”的总体规划，集中启动，连片发展，显示出较强的综合效益。三是合理布点。在重点村布点安排上，各县区选择一批村级班子较强、群众积极性较高、主导产业开发前景良好的扶贫重点村优先启动，大力扶持。岚皋县在生态旅游沿线两边布点建设26个重点村，初步形成了重点村建设示范群体；汉滨区在“一湖四线”（瀛湖周边、安平、安旬、安岗、恒紫路沿线）集中布点；宁陕县在池河两岸、百万路两边连片启动18个重点村。这些不仅带动了布点区域村容村貌的改善，而且有力地促进了各自特色经济的发展。

　　完善资金捆绑机制。凡规划实施的重点村，大多存在土地贫瘠、自然条件恶劣、贫困人口数量庞大、素质低下、干群思想观念陈旧、贫困成因复杂等特点，仅靠扶贫专项资金远远满足不了要求。因此，必须集中各类扶持资金，整合各种资源，实行资金捆绑，实施整村推进。为了尽可能发挥资金的聚合效益，该市坚持“渠道不乱、用途不变，各尽其力、各记其功”的原则，组织和协调相关部门，以重点村为载体，明确建设任务，落实扶持项目，确定投资重点，实行资金捆绑，责任落实到人，从而保证了规划项目建设的顺利进行。一是做好立项衔接。市县区提前动手，召集相关部门研究落实年度实施重点村计划，特别是对财政专项扶贫资金无力解决的项目，坚持统一规划，分类核实，并按行业管理要求，量化分解到相关部门，搞好衔接，“对号入座”。二是落实扶持资金。各级相关部门以县区为单位，以重点村为单元，依照衔接计划要求，逐级落实扶持资金，把涉及重点村项目建设的扶贫专项资金、工赈资金、水利资金、国债资金、交通补助资金、退耕还林资金等各类扶持资金捆绑起来，集中使用，形成共同支持重点村建设的强大合力。三是健全工作规范。市委、市政府明确要求，全市扶贫重点村建设项目的审定、资金捆绑额度必须经各级扶贫部门协调后，报扶贫开发领导小组审定，然后按部门要求分类上报。为确保重点村规划项目资金的落实，该市坚持在相关部门确定年度扶持计划之前，各级扶贫开发领导小组必须分别召开专题会议，研究确定重点村建设资金捆绑、整村推进年度实施方案，并作为市县两级上报和下达年度扶持资金计划的依据。同时建立了重点村建设项目责任制、资金落实追究制和奖优罚劣制等制度，对重点村的项目建设、资金投入及整体工作进展情况进行督促检查，跟踪指导，有效解决了重点村建设资金不足或不到位的问题，从而构建了以扶贫资金投入为主、其它资金投入相配套的立体扶贫网络，逐步形成了政府主导下的多元化和全社会共同参与的比较完善的扶贫开发体系。

　　据统计，2004年全市整村推进扶贫示范项目共完成资金投入4866.71万元，其中扶贫资金453.1万元，相关部门捆绑资金1912.2万元，信贷资金758.8万元，群众自筹资金1694.2万元，其他资金61万元。同步按照“1＋5”政策和“三转变、四结合、五到村”异地扶贫工作的要求，突出“整体搬迁、坚持集中或相对集中及搬得出、稳得住、能发展”的原则，突出生态、文化、特色“三位一体”的风格，力求达到标准不高水平高、造价不高质量高、面积不大功能全、占地不多环境美的目的，共规划启动移民安置79个村95个点，完成了移民搬迁7000人的任务。2005年拟启动实施的扶贫重点村项目规划和捆绑资金等计划已经完成，拟启动的150个重点村，总投资41167.82万元，其中群众自筹21088.49万元、扶贫资金5343.15万元、捆绑资金11066.08万元、信贷资金3670.1万元。截至目前，全市扶贫开发重点村建设累计捆绑使用各类扶持资金12100万元，占全市重点村建设投入资金总额的21％。

　　创新发展机制。该市紧紧围绕“药水游，建设绿色安康”的发展战略，坚持把贫困群众收入的增加和贫困村综合实力的增强作为重中之重，把事关贫困群众稳定增收的建园、建窖等生产性项目作为建设重点，统筹规划，合理布局，先易后难，抓点示范，以带动贫困村和贫困群众脱贫致富。一是在扶贫重点村优势资源开发方面，因村制宜，突出重点，注重特色，连片发展，务求成效。每一个重点村都成立了由村支书或村委会主任挂帅的科技扶贫工作小组，建立了农民技术学校，定期开展培训。截至目前，已有212个重点村建成了1—2个主导产业或拳头产品，农民人均纯收入年平均增长超过150元，主导产业在发展项目和农民收入中占到70％以上，并涌现出了一大批“经济发展专业村”、“科技扶贫示范村”和“绿色庄园经济大户”。二是为了把蚕桑、黄姜、魔芋、茶叶和中药材等优势产业做大做强，市委、市政府先后出台了《大力发展蚕桑生产的决定》、《加快黄姜产业发展的决定》和《加快安康药水游产业发展的决定》等优惠政策，倾力在扶持涉农企业上下功夫、做文章。近年来，全市共整合投入资金39337万元，重点扶持各类涉农企业153个。通过这些龙头企业在内联基地、外联市场、带动重点村和贫困农户脱贫致富奔小康中的作用，累计发展多种经营基地38万亩，辐射带动了28.98万农户，农户从事产业化经营收入增加到3.87亿元，人均增收300多元。三是在发挥绿色品牌优势方面，以市场为导向，以效益为目标，积极引导贫困群众调整优化产业结构，大力发展农副产品加工企业，培育农民经纪人和农民营销队伍，推动农业产业化，延长产业链，多渠道、多层次增加贫困村农民的收入。从国定贫困县紫阳县的绿色品牌效应看，仅茶叶一项，每公斤就由过去的十几元钱增加到现在的几十元乃至数百元。据不完全统计，该市由于实施绿色食品战略，仅茶叶和绞股蓝两项，农业增加值就高达3800万元。四是政府引导，政策激励，大力发展农民专业合作经济组织，提高农民在参与农业产业化经营中的组织化程度。旬阳县在重点村建设中，通过在蚕桑产业上以股份制形式组建各类农民协会组织，把桑农的利益与企业的利益紧紧联系在一起，有效促进了蚕桑产业的发展，不少重点村和贫困农民靠养蚕走上了致富之路。

　　据调查，该市2001年启动实施的重点村已全面完成规划项目的建设任务，农民人均纯收入达1954元，比建设初期的2000年净增1119元，顺利通过省上验收；2002年启动实施的村已基本完成规划项目建设任务，农民人均纯收入达到1543元，比建设初期净增708元；2003年启动实施的村已基本完成结构调整任务和其它项目建设任务，农民人均纯收入1378元，比建设初期净增543元；2004年启动实施的村已完成规划建设任务的40％。镇坪县2004年启动实施的19个重点村已实现了人均千斤粮，2亩药、2头猪，当年农民人均收入净增359元。同时根据省上下达的计划，按照“重、中、轻”的项目区规划，采取“政府引导、群众自愿、相对集中、连片改造”的原则，坚持统一补助资金、统一技术标准、统一组织实施、统一材料供应，把防氟改灶同重点村建设、移民搬迁扶贫结合起来，整村整组连片集中启动，目前已全面完成了3万户的改灶任务。经过积极争取，投资2500万元的汉滨、旬阳、白河等三县区医院已经过中省立项，各项前期准备工作就绪。

　　健全横向协作机制。按照中央关于要把“两联一包”定点扶贫作为一项制度长期坚持下去的有关要求，安康市委、市政府在搞好对中省“两联一包”部门服务工作、争取加大扶持力度的同时，认真组织和协调市县区联乡包村工作。明确规定每年启动的重点村，必须有一名县级领导挂点，市、县区联帮挂点领导每年到扶贫重点村调研指导工作不少于四次，重点是解决扶贫重点村的重大问题，关键是协调好涉农部门项目的计划和捆绑资金的落实到位；市、县级部门帮点，主要负责具体项目的落实及到位；部门专职干部蹲点，具体负责工作进度和项目的实施。并根据挂点、帮点、蹲点工作落实情况和工作进度进行综合考评，量化打分，部门帮村扶贫量化分占部门年终考评分的40％。对完成或超额完成任务并当年被评为联乡帮村先进集体的帮扶部门所有参扶人员各奖励300元，评为先进个人的，在公务员年度考核中按优秀对待，不受单位优秀指标限制，由所在单位再给予300元的奖励。通过双向使力、横向联动，极大地促进了整村推进扶贫重点村建设。2004年，市级共有400个单位800余名干部开展联乡帮村扶贫工作，保证了全市在建的重点村都有领导挂帅，有部门帮建，有干部驻村。据统计，这些帮建单位全年共为帮扶点解决各类扶持资金2665.1万元，其中直接投入资金143万元，捐赠物资折价59.1万元，帮助引进项目资金2463万元，修建乡村道路111公里，架设农电线路61公里，帮建希望工程12所，举办技术培训班235期，培训农民11785人次，为改善贫困群众生产生活条件，推动主导产业发展，确保全市完成扶贫开发任务作出了积极的贡献。

　　加强领导抓落实

　　扶贫重点村建设的综合性、系统性特征，决定了搞好重点村建设必须加强组织领导。安康市委、市政府把搞好扶贫开发作为统筹城乡经济协调发展的头等大事，把重点村建设作为搞好扶贫开发工作的重中之重，把实行资金捆绑、实施整村推进作为加快重点村建设的关键措施，把扶贫开发成效作为考核各级党政主要负责人政绩的重要依据，初步建立健全了一整套科学有效的工作机制。

　　理顺管理体制。为了克服在扶贫开发中组织协调、资金使用等方面存在的条块分割、部门利益作祟、相互制肘等弊端，明确规定重点村建设必须在市委、市政府的领导下进行，由市、县区扶贫开发领导小组负责组织实施，市、县区扶贫开发领导小组办公室主要负责组织有关部门进行规划编制、项目审定、计划上报、综合协调、督促检查、组织验收和提出奖惩意见建议。扶贫开发领导小组各成员单位实行分工负责，抓好重点村建设规划在本系统、本行业、本领域内的落实工作，特别是在资金投入、项目筛选、工程设计、技术把关以及工程验收方面切实负责。通过信息沟通和工作配合，大多数部门都积极主动地完成了各自承担的工作任务。同时根据新阶段扶贫开发任务的要求，各级及时成立了扶贫重点村建设领导小组和项目实施小组，充实加强了扶贫力量，落实了机构、编制和人员，每个乡镇都有2－3人专门从事扶贫开发工作，做到机构、编制、人员、经费、办公设施、工作责任“六到位”，实行上下联动专项负责，专人管理，从而为扶贫开发各项政策的贯彻落实提供了坚强的组织保证。

　　夯实工作责任。一是要求各县区委、县区人民政府坚定不移地把扶贫重点村建设作为统筹城乡经济协调发展的头等大事来抓，充分发挥组织和协调作用，建立健全了目标责任制，尽力抓好各项目标任务的分解落实工作。二是坚持政府主导、统筹安排、协调各方的原则，按照扶贫政策、项目、资金、责任“四到县”的要求，夯实责任，逐级把重点村建设的任务分解落实到部门、乡镇、村组、农户和具体项目上，确保整村推进取得实实在在的成效。三是各级党政主要领导亲自上手，坚持“帮联带”，抓点示范。各县区都落实了每个扶贫重点村都有县乡领导包抓的制度。市委、市政府主要领导经常深入到各县区有关重点村调查研究，指导资金捆绑，发现问题，解决突出矛盾，促使整村推进工作健康发展。各县区主要领导集中精力，做好包抓的重点村工作，采取现场办公的办法，协调县直各部门的关系，集中解决捆绑资金的到位问题，从而使重点村建设资金有了可靠的保障。

　　严格奖惩机制。为了确保资金捆绑、整村推进工作的顺利进行，市委、市政府建立健全了一整套完善的重点村建设目标责任制、责任追究制和奖优罚劣等制度。一是对县区扶贫部门进行年度考核。即依据省主管部门安排和结合本市实际，制定了县区扶贫部门考评奖惩办法，采取组织联评、交叉检查等方法，进行百分制量化打分考评。重点村建设以来，全市共奖励市、县区扶贫部门16个，有20名扶贫干部被评为市级先进工作者，其中推荐省上表彰先进个人8名，先进集体6名。二是对乡镇村扶贫工作进行考评奖惩。对在重点村建设中做出成绩的乡镇干部给予评优、晋级，反之，给予必要的处分；对重点村建设中成绩突出的村级干部，在给予物质奖励的同时，适当增加年工资额，反之，降低工资或调整职务。近年来共有26名村级干部因此被重用为村支书，52名非党干部加入了党组织。三是对县区部门资金捆绑到位情况进行考核。对部门扶持资金到位及时，项目实施进展顺利的单位通报表彰，对资金到位迟缓、严重影响项目实施进度的单位通报批评，限期解决，并将检查结果作为单位年度目标考评的重要依据。科学的奖惩措施和办法，极大地调动了市县区干部和广大贫困村群众的积极性和创造性，全市扶贫开发工作呈现出新的生机与活力。

　　以人为本促发展

　　农民群众是扶贫的主体和直接受益者，是重点村建设的决定力量，群众参与程度直接决定着重点村建设的效果。安康市委、市政府通过组织发动，正确引导，给予一定的奖励和扶持，极大地激发了群众参与扶贫开发的积极性和创造性。

　　搭建平台，夯实基础。市委、市政府不断拓宽扶贫开发的广度和深度，积极探索加强农村基层组织建设的新机制，坚持把群众公认、思想文化道德素质高的人选进村级班子，把致富能力强、带动作用大的能人培养成党员，把党员培养成教育能手，进一步增强基层组织的凝聚力和战斗力。同时大力推进农民党员、基层干部的教育培训，提高他们的政策水平和科学文化素质，转变他们的思想观念，增强他们致富和带动致富的本领，提高扶贫开发的成效。

　　思想发动，政策激励。市委、市政府始终把发动群众放在重点村建设的首位，千方百计提高群众对重点村建设的信心。一是在组织形式上，坚持走群众路线，特别是在规划的制定上，广泛听取群众意见，集中群众智慧，尊重群众意愿；在项目筛选、确定、实施、管理和监督等各个环节上，让群众充分参与，使他们在实践中转变观念，增长才干，在参与中受到教育、得到实惠，增强自力更生、艰苦创业的决心和信心，由“要我干”变成“我要干”，发动贫困群众筹资投劳参与重点村建设，利用有限的资金办更大的事情。二是引入竞争机制。坚持以工作定扶持,建立严格科学的准入、退出制度,实行量化考核，末尾淘汰，动态管理，对工作搞的好、群众积极性高，村级班子较强且发展思路清晰的村,优先启动扶持,多上项目。三是坚持政府为主导、群众是主体的原则，紧紧依靠广大干部群众的力量推进重点村建设。截至目前，全市扶贫重点村建设群众自筹资金（包括投工投物折价）累计已达到35115.5万元，占全市重点村建设投入资金总额的62％。

　　示范带动，引导参与。典型示范，带动全局，是安康市委、市政府多年来扶贫开发总结积累的成功经验。一是围绕加快重点村建设，各县区积极培育一批“经济发展专业村”，“科技扶贫示范村”、“绿色家园示范户”，对辐射带动、整村推进全市扶贫开发工作起到了积极的促进作用。目前，全市已初步建成茶叶、魔芋、烤烟、果业、药材等各类专业村100多个，绿色庄园示范户1.5万户，不仅成为扶贫开发的亮点，而且成为毗邻乡、村、户脱贫致富奔小康的样板。二是在项目建设与管理上，坚持“民建、民管、民受益”的原则，建立和完善项目管理负责制，教育和引导贫困群众共同建设，共同管理，永久受益。三是在重点村建设年度考核和验收上，不断完善奖优罚劣的激励机制，力求在扶贫开发中营造竞相参与、争先恐后、人心思富、积极向上的良好氛围。岚皋县把扶贫开发与旅游开发相结合，把重点村建设与主导产业开发相结合，发展“农家乐”，群众的广泛参与，带动了旅游业和主导产业的发展。

　　强化培训，就业脱贫。对贫困户劳动力技能进行职业培训，是新阶段扶贫开发的重要任务之一，是解决三农问题、增加贫困农民收入的重要措施。为切实提高贫困群众的科技文化素质和技能，从根本上增强贫困群众自我发展的能力，达到“技能促就业，就业促脱贫”的目标，安康市委、市政府一是围绕全市农业产业结构调整，增加贫困户收入，每年充分利用“科技之春”宣传活动和春耕、秋播及“七八九”林特建园大会战的有利时机，广泛开展科技下乡活动，仅2004年就开展各类技术培训4200场（次），培训农民和村组干部25万人（次）。二是围绕劳务输出，加大贫困群众技能培训力度。每年根据省上下达的劳动技能培训任务，市县区领导高度重视，及早动手安排，充分利用各种教育资源，采取联合办班的形式，认真搞好对象选择、质量保证、安置就业、跟踪服务等工作，做到培训、输出、就业、脱贫相结合，努力做到培训一个，输出一个，就业一个，脱贫一户的目标。两年来共招收培训学员5000余人，目前已安置就业3000余人，既充实了贫困农民的钱袋子，又换了脑子，增长了才干，大大增强了脱贫致富奔小康的能力和信心。

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