龚学平：走群众路线要真心实意

　　人大最大的优势是同人民群众保持密切联系，人大最大的危险是脱离人民群众。

　　撰稿／韩 波（记者）

　　“人民代表大会制度不是高深莫测、虚无缥缈的，它实际上看得见、摸得着，深深扎根于人民”，“人大工作要有生气、有影响，就必须真心实意地走群众路线”。上海市十二届人大四次会议召开期间，市人大常委会主任龚学平接受了《新民周刊》的采访。

　　新民周刊：一年一度的市人代会已经开幕。一些市人大代表评价说，这几年来他们参与的人大工作多了，了解各方面的信息多了，接受各种培训也多了。看得出来，本届市人大常委会把代表工作放到了非常重要的位置。您是怎样认识代表工作重要性的？

　　龚学平：上海有869位市人大代表，每一位市人大代表，代表的是1．8万名上海市民。中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民当家作主，就需要通过人大代表来行使权力。人大是国家权力机关，组成人员就是人大代表，如果不充分发挥代表作用，国家权力机关的作用就难以发挥。

　　我常常说，市人大工作不能仅仅依靠64人组成的常委会。难道市人代会闭会期间，我们64个人就能把市人大工作包办了？无论智力、能力还是体力，包办都是不可能的。一位人大代表说得好：人大工作的主体是代表，人大工作的开展靠代表，人大工作的水平看代表，人大工作的潜力在代表。

　　我们主要从三个方面抓好代表工作：一是为代表知情知政提供信息，保障代表的知情权；二是扩大代表对常委会工作的参与，通过参与人大信访、参加执法检查、工作调研和“人大网议日”活动、列席常委会和专门委员会会议，进一步发挥代表作用；三是加强对代表的培训，提高他们参与管理地方国家事务的水平。

　　去年常委会把“人大网议日”活动作为推进代表工作的一个重点，每月25日左右，我们邀请常委会组成人员和人大代表担任聊天嘉宾，与广大网民在网上直接交流。去年市人代会期间我首先参加了这项活动，记得那一次网民们在短短1小时里提出了774个问题，使我深刻感受到网民对人大工作的热情。目前，常委会已经邀请近20位市人大代表，就城市建设、食品卫生、劳动者权益保护等问题，同网民进行了多次交流。

　　代表参加网议日活动和信访工作，可以了解全局，了解基层，对于更准确地反映社情民意、更好地参与国家事务管理都有很大好处。参加这些活动对人大代表也是一种督促，增强了他们依法履职的责任感。

　　有人把当选人大代表仅仅看成一种荣誉，而一些人大代表的素质与水平也的确有待提高。为此我们在全国率先成立了培训工作委员会，加强对代表的培训。

　　现在看来，代表作用的充分发挥，对增强人大工作的透明度和公开性有很大好处。人大的立法要提高质量，监督要增强实效，单靠人大常委会和专门委员会是远远不够的，一定要发动广大人民群众，让他们一起来关心立法、监督等各项工作。而这一步必须通过发挥代表作用来完成。

　　新民周刊：您提到了立法工作。我发现本届人大的立法在数量上并不突出，但精品不少，不少法规的针对性和操作性很强，不但管用，立法理念也很先进。立法质量的提高是通过哪些努力来实现的？

　　龚学平：有四句话我们耳熟能详，叫作“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究”。依我看，“无法可依”这句话现在可以取消了。吴邦国同志说过，目前已经初步建立了具有中国特色的社会主义法律体系，在这个基础上，努力提高立法质量就显得尤为重要。

　　对于立法，我们强调的是少而精，强调“立、改、废”并举。人大立法不是生产产品，不能每年定下一个增长指标，一味追求数量，而是一定要从实际出发，切实提高立法质量。

　　要提高人大的立法质量，就必须把立法过程变成人民群众参与法规制定的过程。比如2004年市人大常委会审议《上海市未成年人保护条例》草案，我们提出：条例保护的对象是青少年，总不能光由一群老年人关起门来制定吧，一定要听听小市民的意见。于是我们就到学校去、把孩子们请进来，果然，小市民的不少主意与我们当初的想法很不一样，他们提出了许多富有建设性的意见。

　　立法是为经济社会发展提供保障，必须贴近实际、切实可行。有人说现在是“立法如林，执法如零”，话说得偏激了，但的确存在法规可操作性不强与政府执法意识和执法能力跟不上的问题，长此以往，会伤害法律的权威性。有些法律法规的要求超过了群众的接受程度。比如有的法规规定，不得在主要道路两侧和景观区域的临街建筑物的阳台、窗户上晾晒衣服。这个规定的出发点很好，但实际上难以执行。如果在立法过程中走群众路线，广泛听取意见，这样的事情会越来越少。

　　要切实提高立法质量，仅仅在立法过程中听取意见还是不够的。有些地方召开立法听证会，报名参加的市民寥寥无几，说明绝大多数人对这项立法毫不在意。有时候一些新出台的法规甚至连政府执法部门都漠不关心，比如有执法部门反映某些情况无法可依，仔细一查其实早就制定了法规，只是当初这些法规是专家关起门来做的，缺乏现实针对性，大家早就淡忘了。所以，我们准备从源头做起，从计划做起：在制定每年的立法计划时就广泛听取代表意见，把草拟的立法计划发给每一位人大代表，让他们来排序打分，看看大家目前普遍关注的、最迫切需要的立法项目究竟是什么，在此基础上我们再来发动群众参与立法过程，大家的积极性一定会更高。

　　吴邦国同志在十届全国人大常委会第一次会议上说，人大最大的优势是同人民群众保持密切联系，人大最大的危险是脱离人民群众。从人大工作实践来看，人大工作要有生气、有影响，就必须真心实意地走群众路线，否则就可能变成形式主义。

　　新民周刊：人大对“一府两院”（政府、法院和检察院）的监督工作也是老百姓十分关注的。本届市人大的监督工作有不少改进，比如缩小了执法检查组的规模，检查的形式也更趋多样化，而走马观花的大规模视察少了。请您谈谈这方面工作的体会。

　　龚学平：我想先讲一讲对人大监督工作存在的一种误解。在一些人看来，人大的监督与政府的执法队没有什么两样。实际上，在我们国家生活的各种监督中，人大的监督作为最高层次的监督，是具有法律效力的监督，是代表人民的监督。它不处理具体问题，主要是推动“一府两院”依法行政、公正司法。

　　比如说，人大代表发现某个市场出现了一些问题，可以明查暗访，拍照片、拍录像，汇总各方意见，然后要求政府执法部门汇报工作，提出监督意见，一段时间后再检查政府部门的工作实效。我们应该看到，市场上出现的许多问题，重要原因在政府执法部门的工作不力，人大要督促他们改进工作，而不是取而代之，自己成为“执法大队”。在这一点上，目前一些媒体的报道也存在着误区。

　　以往常委会的监督调研比较多的是大规模视察，走马看花，很难发现问题。为了做到“知实情、讲实话、求实效”，去年2月开始我们改进了执法检查的具体方式：一是人员要精干。分成几个小组，每个小组一般5－6人组成，最多不超过10人。二是调研形式要多样，以小型、分散、明查暗访为主，以了解实情为目的。三是重点要突出。针对法律法规实施中存在的主要问题，摸清真实情况，倾听群众意见。四是问题要抓准。只有紧扣法律法规实施中的问题，人大的法律监督才能有权威，提出的监督意见才能有针对性。

　　新民周刊：有些人觉得，目前人大对“一府两院”的监督显得比较温和，极少出现国外议会里咄咄逼人的场面。用一些老百姓的话说，就是很少“动真格”。对这种说法您怎么看？

　　龚学平：一些西方国家实行的是“三权分立”的制度，实行多党竞争，执政党和反对党相互斗争。这种体制，有防止权力滥用的好处，但造成的麻烦也多。他们的议会往往是“吵架议会”、“扯皮议会”，当然是咄咄逼人的。反对党、在野党希望政府倒台，因为只有这样他们才能上台。

　　我们坚持共产党的领导，不搞多党竞选，实行的是中国共产党领导的人民代表大会制度，这是我们国家的根本政治制度。在这个基础上，我们就能够理解“监督与支持相结合”这句话的涵义。人大和“一府两院”的根本目标是一致的，都是为人民服务。人大监督的目的是什么？是推动“一府两院”改进工作，提高依法执政、公正司法的水平，提高治理城市和国家的水平。而要实现这个目的，并不是要把“一府两院”搞得灰头土脸。

　　除了你提到的这种说法，目前对民主建设还有一种期待跨越式发展的模糊认识。江泽民同志说过，民主建设是一个过程，它的发展程度，同一定的经济文化相关联，我们的民主建设必须从我国的实际出发，必须走渐进发展的道路，而不能不顾现实，照抄照搬。经济建设有跨越式发展的可能性，民主建设的跨越式发展却有极大的风险。黑格尔说：“直到现实成熟了，理想的东西才会对实在的东西显现出来。”建设社会主义民主政治，也要处理好理想和现实之间的关系。

　　新民周刊：有些人认为，人大的一些形式和程序是“花架子”，是“走过场”。您又是怎样看待这些说法的？

　　龚学平：这种说法恰恰说明了两种现实情况。一方面，有些人推进民主政治的要求很迫切，另一方面，有些人对于民主必须靠程序和形式来保证的道理并不理解。

　　有人讲，人大就是开会。这句话虽然不很准确，但也反映了人大工作的特点。人大要集体讨论问题、集体决定问题，必须以会议为载体。不举行会议，人大就无法行使职权、就名存实亡了。“文化大革命”开始后，康生在第三届全国人大常委会第三十三次会议上说，一个轰轰烈烈的史无前例的无产阶级文化大革命运动开始了，在革命运动中，少开一次会或迟开一次会是可以的，允许的。就是这样一句话，长达8年零6个月的时间里，全国人民代表大会和它的常委会再也没有举行过一次会议。由于人大不能按时举行会议，无法通过法律，无法决定国家的重大事项，甚至无法保障选举产生的国家主席的生命安全。在地方，各级人大停止活动的时间则更长，给国家和人民造成了深重的灾难。

　　还有人认为，人代会会期越短越好。这种观点不准确。会期短，就不容易充分保障代表的发言权利。1954年举行的北京市一届人大一次会议，原定会期是5天，代表们讨论得很热烈，毛主席知道后就建议多开几天，让代表们把意见讲完，特别是把批评的意见讲完。结果会议延长了2天，效果很好。当时彭真还是市长，他说：“民主是要时间的。如果市长‘专政’，根本不要这样长的时间。”

　　程序原则是现代民主政治的基本原则之一。没有一定的程序和形式，民主就无法体现。有人说，“程序是行动的民主”，这句话很有道理。比如针对某项重要决策，上午给你一大叠资料，要求你下午就必须表态，这样的程序如何能保证决策的科学与民主？必要的程序和形式是民主的保障，这与形式主义不是一回事。

　　新民周刊：当前是社会利益关系调整和社会发展转型的关键时期，您认为人民群众对人大最迫切的要求是什么？

　　龚学平：我觉得，首先他们期待的是人民代表大会制度能发挥好代表人民意志，维护人民利益，协调好不同群体利益要求的功能，其次他们希望人大发挥好对“一府两院”的监督和支持的功能，既要树立政府和“两院”的权威，又要规范他们的行为，真正让国家机关做到对人民负责、受人民监督。

　　我想说的是，人民代表大会制度不是高深莫测、虚无缥缈的，它实际上看得见、摸得着，深深扎根于人民。因此，人民代表大会制度要发展，也必须立足人民、依靠人民、尊重人民、发挥人民的聪明才智。希望我们每一位市民都能够关心和支持人大的工作。