话题缘起

　　春节刚过，又是农民工进城找工作的高峰期，与往年不同的是，今年的进城农民工，怀揣着党中央、国务院的一份新年大礼——1月18日国务院常务会议原则通过的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》不仅再次肯定了农民工在我国现代化建设中的地位、作用，而且将农民工问题上升到了“关系全局和长远”的高度，第一次实实在在地提出了“公平对待、一视同仁”等5大原则和“解决农民工工资偏低和拖欠问题、依法规范农民工劳动管理、解决农民工社会保障问题”等7大重点工作，措施具体，目标明确，富有针对性、建设性和操作性，是解决农民工问题的重要指导性文件。《意见》对于保障农民工的合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，对于促进城乡协调发展、全面建设小康社会，对于维护社会公平正义、保持社会和谐稳定，都具有重大意义。本期话题我们特邀专家结合自己的研究对《意见》精神进行解读。

　　掀开农民工权益保护新篇章

　　罗明忠

　　《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出了解决我国农民工问题的五项原则，明确了当前解决农民工问题的七项重点工作，将农民工问题提升到了前所未有的高度。这是继2004年中央一号文件将农民工定位为城市“产业工人的重要组成部分”之后，国务院出台的一个系统化、全面性的解决农民工问题的重要指导性文件，翻开了我国保护农民工权益的新篇章。毫无疑问，《意见》是我国近2亿农民工在狗年春节收到的最好“利是”。

　　《意见》对于维护社会公平、保障农民工的合法权益、改善农民工的就业环境、促进城乡协调发展、推进城乡统一和公平竞争的劳动力市场建设、引导农村剩余劳动力合理有序转移以及加快社会主义和谐社会建设步伐等都具有十分重大的意义，并将产生深远影响。

　　“公平待遇”终于浮出水面

　　改革开放以来，我国农村劳动力走向城镇经历了控制流动——允许流动——控制盲目流动——规范流动等几个阶段，对流动到城镇的农民工的认识也从最初的“盲流”转变为“我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军”。但是多年来，农民进城做工还是受到各种各样的歧视，不少农民工的劳动强度和劳动时间超出正常限度、工资待遇甚至不及最低工资标准、劳动安全和卫生保健状况堪忧。大量进入城镇并为我国城市繁荣、农村发展和国家现代化建设作出了重大贡献的农民工，希望能与城市职工一样享受同等的工资福利和教育培训，盼望能在医疗、失业和养老方面也能得到同等的社会保障。我国政府也一直在为提高农民工的待遇和地位而努力，有关部门近年来出台了不少政策，采取了许多措施维护农民工权益。但是以往的政策措施主要是局部的、单方面的，《意见》却是一个系统化的、全面性的文件，明确提出“解决农民工问题要坚持公平对待，一视同仁”，要抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题，要积极稳妥地解决农民工社会保障问题，要保障农民工子女平等接受义务教育等。“公平待遇”终于在我国中央政府的正式文件中得到明确表述，成为我国政府解决农民工问题的基本原则和工作重点之一。

　　劳动力市场分割的藩篱有望拆除

　　受二元经济结构影响，城乡分割的劳动力市场将我国城乡劳动力置于不平等境地，广大的农民工主要在次级劳动力市场就业，从事的是初级的、对体力消耗要求大的工作。随着我国市场经济体制的不断完善和改革开放不断深入，虽然我国城乡劳动力市场也在逐步走向融合，但事实上的分割仍然存在，由这种分割带来的“社会隔离”已经成为影响我国社会和谐与稳定不可忽视的因素。向所有的劳动者公平地打开市场进入通道，使全体劳动者能够通过公平竞争获得就业机会和就业岗位，仍是我国劳动力市场建设和就业制度改革的方向。《意见》适时提出要进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，要依法规范农民工劳动管理，要促进农村劳动力就地就近转移。随着上述精神的落实，长期困扰农民进城就业的城乡劳动力市场藩篱必将被进一步拆除。

　　进一步唤醒农民工维权意识

　　对农民工权益的保护，仅靠他人的帮助是远远不够的，还必须有农民工自身维权意识和能力的增强。只有广大的农民工普遍地有了维权意识，掌握了维权所需要的法律知识和政策，具备了维权所必需的基本的经济实力和社会环境，同时整个社会维护农民工权益的保障机制进一步完善，农民工的权益才可能受到更好的保护。《意见》本身就是对农民工维权意识的一种唤醒和培养，也为农民工维权提供了政策依据和指导。随着《意见》的贯彻执行和细化，维权意识肯定将进一步深入农民工的人心。

　　保护农民工权益将迈向法制化

　　一直以来，欠薪成为不少农民工不得不面对且令政府有关部门头疼的年末难关。维护农民工的基本权益成为个人的一种社会良知或者是道德高尚的表现。然而，随着《意见》的通过，特别是《意见》精神的进一步法制化，农民工权益保护将不再局限于个人的良知而是全社会的事情，是所有政府相关部门的共同事业，是全部用工单位应尽的职责和义务，是所有准备招聘农民工的企业必须具备的前提条件。

　　作者系广东金融学院劳动经济与人力资源管理系主任、教授、博士后

　　关键在于使我们整个社会管理的改革进程尽快跟上经济社会发展的步伐

　　解决农民工问题要有新视角

　　谌新民

　　农民工已生成三代并各具特点

　　到2005年，我国农民工数量已超过1.5亿人，分析农民工出现的历史，我们发现大致形成了三代农民工:第一代是1960年代出生的，他们25岁前基本在农村度过，文化程度不高但吃苦耐劳，对工作的要求和工资的要求也不高，由于掌握了熟练的务农技能，遇到市场变化较易再回到农村务农且安于重操旧业。

　　第二代是1970年代出生的，他们的文化水平有所提高，对农活的掌握程度稍逊于上一代民工。他们的家庭一般处于两地分居状态，为了子女的教育和生活，对经济收入的追求也较迫切，常游离在城市和农村之间。

　　第三代是1980年代以后出生的，这一代人文化程度有了明显提高，维权意识比前两代农民工高，对工作和收入的期望值也最高。但由于直接从学校到社会，多数人缺乏务农经验，向城市流动具有单向性，返乡务农的几率较低。他们所受的教育没有达到城市居民同等水平，决定着他们的工作和工资状况往往比期望的要差。

　　农民工虽然来自广大农村，但其流动轨迹还是集中体现出以下特点:一是由农村流向城镇，二是由经济落后地区流向经济发达地区，三是由内陆地区流向沿海经济发达城市，在2004年以前又以集中流向广东等沿海省、市为显著特征。近来，由于民工短缺现象出现，民工流向发生了深刻变化，一是以第三代农民工为主体由主要流向广东等沿海省、市转为流向珠三角、长三角和环渤海湾等地区并存，二是随着内地工业化程度的提高，第二代农民工就近转移到城镇的增多，三是在利农政策鼓励下，第一代农民工返乡务农的比重增加。

　　用创新思维进行系统改革

　　农民工的艰难处境越来越引起社会关注，总体而言，对农民工政策的每一次松动或社会对他们的关注，都是农民工与现行社会管理体制博弈的结果。近年来，政府管理部门、社会和农民工之间逐步达成了一些共识。但在解决农民工问题上，还应该具有新的视角。

　　要用创新的思维进行系统的改革，关键在于使我们整个社会管理的改革进程尽快跟上经济社会发展的步伐。虽然这是一个复杂的系统工程，但只要对束缚农民工的体制，如户籍制度、社会保障制度、教育培训、就业住房制度等逐步改革，就有望取得实质性进展。

　　重视民工不能适应技术进步和产业结构升级要求的危害

　　要继续控制劳动力供给数量，提高劳动力素质。就目前而言，虽然出现局部地区和暂时的“民工荒和技工荒”，但我国正处在青壮年劳动力大幅增长的时期，且就业欲望相当强烈，劳动力尤其是普通劳动者在未来相当长一段时间内供给过剩的局面并不能根本改观。我们要重视的是防止民工不能适应技术进步和产业结构升级要求，在产业结构升级条件下普工过剩和技工短缺并存对经济社会发展可能造成的损害。

　　逐步改革社会管理方式，使农民工彻底转化为产业工人

　　要努力增加劳动力需求数量，改善需求结构。农民工问题最终还是要通过发展经济，扩大对劳动力需求来解决。我们倡导农民工流向多元化，改变劳动力流向过分集中的格局；倡导农民工就近流向城镇就业，结合推进新农村建设和大力发展中小城镇，扩大本地消化农民工的能力；倡导通过提升技能，变被动为主动适应产业结构升级而调整就业结构；倡导逐步实施社会管理方式改变，改变农民工难以彻底转化为产业工人的局面。

　　致力建立解决农民工问题的长效机制

　　要从宏观上理清解决农民工问题的思路，从微观上做实做细。坚持运用市场机制解决农民工问题的思路，坚持市场调节为基础，政府调控为主导，用人单位为主体，市场中介为补充的基本机制，着力提高解决农民工问题的效率，致力建立解决农民工问题的长效机制。同时着力从每件关系农民工的小事和小改革措施做起，逐步形成解决农民工问题的整体理念。

　　作者系华南师范大学经济与管理学院教授、博士

　　构建适应农民工特点的社保体系

　　鲁开垠

　　社会保障缺失是农民工紧缺的最直接原因

　　农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设作出了重大贡献。由于农民工是很多企业的主要用工对象，在农民工社会保障体系缺失的情况下，农民工紧缺已成为沿海发达地区经济发展面临的重要问题之一。社会保障的缺失应当是农民工紧缺的最直接原因，也是造成社会不公的重要原因。

　　农民工也是中华人民共和国公民，按照宪法理应享受社会保障的权利，他们已逐渐从传统职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，再加上人均可耕地的逐年减少，有限的土地根本无法承载他们的社会保障，更不用说很多农民工已失去土地。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确要求各级政府积极稳妥地解决农民工社会保障问题，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险办法。根据这一精神，建议为农民工提供适当的社会保障服务。

　　农民工社保以低门槛、高覆盖率并适合流动为原则

　　——区别对待的原则。根据农民工所从事的职业特点及流动程度不同，可将农民工主要分为以下三类:第一类为有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工。此类农民工绝大多数已在城市居住多年，与城市居民已无二致，其社会保障项目的设置及经费筹集方式均可与城镇职工相同。第二类为有雇主但职业不稳定、也无固定收入的农民工。第三类为无雇主的农民工。后两类农民工由于其流动性较强，对他们应采取比较灵活的政策。

　　——低门槛，高覆盖率原则。目前，农民工的收入普遍较低，在设定农民工社会保险费率时必须考虑这一群体的承受能力，降低门槛，提高覆盖率。

　　——适合流动的原则。农民工进城所从事的大多是一些非正式职业或边缘职业，工作性质决定了农民工流动性大。现行一些地区实行的保险措施中由于没有充分考虑这一特点导致实施效果不理想。农民工在暂时失业后一般都会选择退保，导致参保中断。同时，我国目前的保险社会化程度低，即使是在同一个县、市的范围内，由于农民工暂时失业或者工作变动，也会使保险部门面对繁琐的手续而穷于应付，使外来民工中断参保。

　　农民工社保的具体内容按照轻重缓急的思路逐步开展

　　首先把农民工纳入工伤保险制度。当前，农民工工伤事故层出不穷、职业病群体规模惊人，导致劳资纠纷众多，决定了工伤保险应当作为农民工社会保障制度最基本的项目。新的《工伤保险条例》也扩大了“职工”的范围，规定境内各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有享受工伤保险待遇的权利，这些措施都有利于保护农民工。

　　其次，建立针对农民工的医疗费用部分社会统筹的保障制度。根据社会共同责任的原则，医疗保险应由农民工、农民工所在单位和国家三方共同承担，个人缴费、单位缴费和政府资助的比例以1998年国务院发布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》为参考，根据各地情况而定，经济发展水平高的地区，政府出资比例应相对较高。保险费的缴纳规定缴费工资的上下限，工资低于下限的个人无需缴纳，完全由企业和政府按照一定比例负担，工资高于上限的部分不再多缴保险费，只有工资达到下限并低于上限的部分按照一定比例缴纳保险费。医疗保险采取统账结合的方式，凡是参加大病医疗费用统筹的农民工可持发放的大病医疗卡到指定的医院就医。

　　再次，建立多层次的适应农民工流动的养老保险制度。农民工的养老保险，应当坚持分类指导原则，给农民工以多种选择。农民工参保和缴费，可以与城镇灵活就业人员的养老保险制度类似，但自由选择缴费档次，尤其是在保险关系接续和转移方面也给予多种选择，包括可以接续和转移，可以经本人申请，一次性支付个人账户中本人缴费的本息，并在终止保险关系再次参保时，重新计算缴费年限。

　　最后，为农民工提供可选择性的最低生活保障。目前，一些农民工已部分或完全丧失土地，或者是名义上拥有而实际上已没有土地，用地政府应为这部分农民工提供最低生活保障。而可选择性是指农民工可以参与也可以不参与，标志是是否拥有土地。这样在建立城市农民工社会最低生活保障制度时，为体现社会公平，只能以土地的实际拥有为依据实施最低生活保障。

　　作者系广东省社会主义学院副院长、教授、博士

　　农民工问题的实质是社会公平问题，而劳动公平又是社会公平的基本要素

　　“强资弱劳”现象必须尽快改变

　　罗福群

　　在全面建设小康社会、建设社会主义新农村的新形势下，解决农民工问题已经到了系统操作和全面启动阶段。我认为，农民工问题的实质是社会公平问题，而劳动公平又是社会公平的基本要素。因此，解决农民工问题的关键是要努力实现劳动公平。

　　解决农民工工资问题要体现分配公平

　　收入分配公平是社会公平的核心内容。近年来，人们反映最强烈的就是收入分配的不公平问题，其中农民工更是未能体现收入分配公平的群体。农民工工资偏低和拖欠问题是农民工最突出的问题之一。工资是劳动力价值的价格表现，工资水平主要取决于劳动力的生产费用与供求状况。一般来说，随着国民经济的发展，人民生活水平会相应提高，而生活水平提高意味着劳动力的生产费用增加，工资水平理应提高。然而，改革开放以来，我国无论是人均GDP还是城乡人民的生活水平都有大幅度的提高，唯独农民工工资升幅不明显。这从表面上看是劳动力市场供求状况决定的，但实质是劳动力供求双方地位不平等或者说是不公平形成的。

　　在市场经济条件下，虽然劳动力也和其他商品一样受价值规律的调节，工资水平要在劳动力供求双方讨价还价中确定，但前提是双方地位平等。由于我国劳动力长期供大于求，劳动力供求双方的“强资本与弱劳力”状况是我国目前市场经济条件下的客观现象。在这样的情况下，仅由劳资双方的博弈是难以改变农民工工资偏低问题的，必须通过“第三方”即政府以及工会等组织才能解决问题。要加强收入分配的宏观管理，逐步建立以最低工资制度为基础、工资指导线和劳动力市场指导价等信息服务制度为主体的工资收入调控体系。

　　至于拖欠农民工工资的问题则更是有失公平的现象，一定要严格规范用人单位工资支付行为，建立工资支付监控制度和工资保证金制度，确保农民工工资按时足额发放。

　　解决农民工权益保障问题要体现劳动关系公平

　　劳动关系是一种最基本的社会关系，劳动关系公平就是要求劳动者与“用人者”作为劳动力供求双方能够处于平等的地位进行公平交易，并在公平的规则下，使双方的权益得到维护。然而，农民工在劳资关系中总是处于弱势地位，其权益受到侵害也就难以避免。有的企业不执行劳动法，自定土政策，滥用“试用期”，不与职工签订劳动合同、强迫工人加班加点的现象十分普遍；有的企业为降低生产成本，不顾工人的安危，工作条件和环境恶劣；有的企业任意裁减职工。而政府作为执法者，本应维护劳资双方的权益，并尽可能地帮助弱势一方。但一些地方政府为加快当地经济发展，把招商引资作为主要的政绩指标，较多地考虑资方的利益而忽视对劳工权益的维护；有些地方政府把低劳动力成本作为吸引资本的优势，明知一些企业违反劳动法规也睁只眼闭只眼。工会本来应当是站在工人一边为工人说话的组织，但目前多数工会成为主要职责是调动职工积极性的企业部门之一。要解决好农民工权益保障问题，一定要加大政府的监管力度，坚决制止各种违反劳动法的企业行为。要严格执行劳动合同制度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。

　　解决农民工社会保障问题要体现劳动者保障公平

　　社会保障是为维护社会公平和社会稳定的一种制度安排，当社会成员丧失劳动能力或暂时失去工作以及伤病时所给予的基本保障。社会保障公平就是要使所有社会成员都能公平地享有社会保障。我国现行的社会保障制度是在计划经济时期建立的基础上不断改革而形成的，目前仍然存在许多的不公平问题，尤其是农民工的伤、病和养老问题没能得到应有的保障。我国目前是实行由企事业单位和职工个人交费为主的储备金型的社保制度，缴纳保险费自然成为了这一制度的关键问题。由于社保费是构成企业经营成本的一个重要组成部分，在制度约束不严的情况下，有些企业不愿为职工参保，不按规定足额缴费，使相当部分的农民工未能享受保险待遇，由此形成社会保障部门、用人单位与劳动者三方的矛盾。而有的地区为了吸引客商投资，也没有严格规定企业必须为全体职工投保。为使农民工这一特殊群体公平地享有社会保障，应积极探索和逐步建立一整套适合农民工特点的社会保险制度，使农民工也能和其他职工一样，病有所医，老有所养。

　　作者系广东省社会科学院研究员