解决我国“三农”问题的战略选择
发言人:卢光琇
全面建设小康社会是中共十六大在新世纪新阶段向全党和全国人民提出的宏伟目标。而全面建设惠及十几亿人口的小康社会,难点在于提高8亿农民的收入水平。 要把包括农民在内的大多数人的收入提高到人均3000美元的水平决非易事。没有农民的小康就没有全面的小康,没有农民的收入增长就没有内需的持续扩大和经济的持续发展。解决农民的增收问题应当始终放在经济工作的第一位。制约中国现代化事业的最大障碍,不在城市,而在农村。解决好“三农”问题,中国才会有一个稳定和繁荣的未来。 一、农业是弱质产业,农民是弱势群体,步履蹒跚,负重前行 中国共产党从执政伊始,就对发展农业、增加农产品供应投入了极大的热情,“农业是国民经济的基础”这一信念在官方语言和文件中,从来没有动摇过。但是,由于制度缺陷造成的粮食匮乏和农产品短缺,一直困扰着中国。直到上世纪80年代家庭联产承包责任制的推行,广大农民的劳动热情被重新唤醒,极大地解放了农村生产力。从1979年到1984年,农业连续丰收,6年间粮食增产1亿多吨,一下子改变了中国农业的长期被动局面。1985年粮食产量急剧下降,随后几年农业发展处于徘徊阶段,直到1989年底才恢复到1984年的水平。20多年的农业改革,只是低水平地解决了中国人的吃饭问题,并没有改变农业的脆弱地位,更没有使农业走上良性循环和与其他产业平等竞争的轨道。 二、导致“三农”问题的主要原因 目前正在推行的“土地流转”制度改革正动摇着承包制的基础。关键问题是,放弃或失去土地的农户能否有一个新的谋生出路。如果没有这种出路,他们重新返回土地的要求就会始终存在。农村土地制度的演进,已经走到了一个关节点上,能否正确处置,关乎中国农业未来的兴衰大计。农业的根本出路不仅在于强化农业的国民经济基础地位,而且要解决农民的政治地位和其他社会地位问题。 资源瓶颈是制约农业发展的一大障碍,在目前的技术条件下,耕地仍然是发展农业的基本要素。但是,中国有限的耕地却每年以上百万亩的速度急剧减少。建工厂、修公路、盖住宅、发展小城镇、遍地开花的开发区,大量挤占农业耕地。工业污染、生态破坏、环境恶化、洪涝灾害、过度放牧和掠夺式耕种,使大量耕地和草场越来越趋向贫瘠和荒漠化。农业的资金投入严重不足。农民由于负担沉重,收入增长缓慢,以及农地产权制度上的缺陷所引发的短期行为,没有能力或不愿意向农地投资。政府财政用于农业的公共投资占财政支出的比例越来越低,致使大量农用水利设施年久失修,农村公共用品供给严重不足。 人力资源是发展农业的主体要素,大量供给使劳动力价格过于低廉。农村劳动力素质普遍比较低下,适应不了现代农业的技术要求和结构变化,只能从事体力性的简单劳动,数量众多而无质量优势。大量同质劳动力处在同一产业平台上,市场的容量有限,少数人增产可以增收,人稍多一点马上过剩,导致价格暴跌。农业的弱质性使得很多国家对农业采取补贴措施。由于中国农村人口太多,由少数人出钱对多数人进行补贴是补不起的。 农民收入提高要靠农业的专业化,而专业化水平的提高必须有广大、统一、自由的市场,必须使农民以较低的成本进入市场。这是被一切成功的农业所证明的规律,中国也不会例外。但是,目前农村市场发育本身遇到严重障碍,资本市场、劳动力市场和土地市场这三大要素市场停止发育,农产品市场甚至有所倒退。农民进入市场的途径是一路红灯,在这样的市场环境下,让农民到哪里去赚钱呢?农民没有集体谈判能力。由于居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念上的保守性,并没有形成一个紧密的利益集团,众多的优势被组织程度的松散所抵消,因而表现出的群体力量十分微弱。他们只能充当社会利益分配结果的被动接受者,而很少有可能以主动进取者的姿态和实力影响社会利益的分配向有利于自己的方面倾斜。 三、必须下大力气解决农民“国民待遇”问题 我国农民的社会地位虽然逐步有所改善,但其总体状况不容乐观。从理论和法律地位上讲,农民是全体社会成员中具有平等地位的构成部分。但是,农民的名义社会地位与实际社会地位相差甚远。农民在社会结构中的实际地位处于最低层。 现行的刚性户口管理制度,把农民牢牢地拴在土地上,使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大的限制。 国有财产名义上是属于全民的,农民也是其所有者中的一员,理应从国有财产的收益中得到好处。可事实上,农民对国有财产没有实际占有权和支配权,从国有财产的收益中分到的好处也很有限。国家在奠定工业化基础的过程中,以价格剪刀差的形式从农民那里取走了大量资金,农民为国家作出的真实贡献长期被掩盖了。 四、要进一步改革农村现行管理体制的弊端 中国对农业、农村、农民的组织管理是通过一个垂直的自上而下的系统操纵运作的。中央英明正确的决策,难免在传递过程中变形走样。农村的许多问题,由于天高皇帝远,只有到了积重难返富有破坏性的严重程度时,才能引起高层决策部门的重视。 高度集权、政社合一的人民公社制度被废除后,取而代之的是乡(镇)政府。作为政府序列设在农村的基层组织,其职能应该是保境、安民、维护市场秩序、提供必要公共用品,但在实际工作中职能越位、不到位现象严重。乡(镇)政府机构庞大,人员臃肿,超出了农民的承受能力。由于实行自收自支、财政包干制度,乡(镇)财政普遍入不敷出,债台高筑,为了开工资和维持日常运转,只能向农民伸手,加大农民负担。是否可以考虑借鉴我国历史上的做法和经验,县以下不设政府机构,不委派“朝廷命官”,可考虑设一个精干的乡公所在县和村之间起桥梁和纽带作用,能否进行先试点,总结摸索经验和办法。“天下牧民之道,务在安之而已”。 农村政权组织的职能科学定位之后,农村和农民的许多事务将不再由政府出面管理,但又不能处于没有管理的无序状态。解决这一问题的根本出路是发展民间组织,即经济组织、行业组织和农民协会组织。 五、农村经济与社会发展的战略选择 确定中国大陆农村的经济与社会发展战略,要突破传统的思维定势,即就农业谈农业、就农村谈农村,不能把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究,要实现农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。 解决中国的“三农”问题,其根本出路是大量减少农民。这些农民到哪里去,它涉及到整个社会利益格局的大调整。确定中国今后的农村经济社会发展目标,要着眼于解决带根本性的深层次问题,战略目标应是实现以下三个转型。 中国农业产业未来的发展方向,首先是从传统农业产业向现代农业产业转型。这种战略转型的主要内容包括: 技术基础转型。既要发挥传统耕作技术的优势,又要用现代科学技术改造武装农业产业,增加农业产业的技术含量,改善农产品品质,提高农业劳动生产率和土地产出率。 产业结构转型。农业产业的供给结构必须进行战略性调整,以适应市场需求的变化。这种结构调整应该成为一种由市场导向的有内在动力的生产者自主行为。 产业组织转型。农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节,应通过专业性产业组织分工协作去完成,发挥分工优势,以提高产业的组织化程度和市场竞争能力,形成规模效益。 其次是农村社会的战略转型。由于特殊的历史原因,中国农村与城市形成了互相分割的二元结构。农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。城市已经不同程度地进入了现代社会行列,而农村大都还停留在落后的传统社会阶段。解决这一问题的根本路径是城乡互动,良性转换。通过推进工业化和城镇化战略,有序地把一部分农村人口转化成非农产业人口,进而游离土地变为城镇人口,从而融入现代社会生活之中。通过教育、文化、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用,把城市现代文明输入农村,逐步改造农村的社会意识和社会结构,把农村演变到现代社会形态中来。 再次是农民身份的战略转型。解决中国的“三农”问题必须以人为本。 总之,解决农民“国民待遇”问题,不能仅靠道义诉求,需要有实际措施和步骤。在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共物品使用、民主参与等诸多领域,完全可以逐步取消对农民的歧视性限制,在解决农民的路上迈出实质性步伐。 发言人主要职务:全国政协常委、九三学社中央常委、湖南省政协副主席大会发言118号(责任编辑:戴金胜) |