健全与完善我国社会保障体系的思考与建议

发言人：董力

    建立健全同我国经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证，也是在新的世纪我国全面建设小康社会，经济和社会全面发展的应有之义。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助。经过多年的努力，我国社会保障体系的框架已基本确立，城镇社会保障体系建设成效明显。到２００２年底，全国１１１２８万职工和３６０８万离退休人员参加了基本养老保险；９４００万人参加了城镇基本医疗保险，其中职工为６９２６万，其余为退休人员；１０１８２万人参加了失业保险；４４０６万人参加了工伤保险；３４８８万人参加了生育保险。城镇居民最低生活保障工作有了很大进展，截至２００３年５月，有２１６８．７万人进入了“低保”之中。社会保障工作体系的建设也取得明显进展。
    在充分肯定我国社会保障体系建设取得进展的同时，我们也应当看到，当前还存在着一些问题。除了我国的社会保障主要只针对城镇职工和居民，其主体仅是城镇社会保障之外，还存在着三个方面的主要问题：
    一、社会保障覆盖范围较窄，一些职工特别是困难企业职工无法得到社会保险
    ２００２年，我国城镇就业人员２４７８０万人，其中单位就业人员１０９８５万人，私营和个体就业人员４２６７万人，二者相加为１５２５２万人。与这个数字相比较就可以看到，我国城镇单位、私营和个体就业人员中，参加养老保险的占７３％；参加医疗保险的为４５．４％；参加失业保险的职工扣除机关职工１０５４万人之后，参保比例为７１．７％；参加工伤和生育保险的职工分别为２８．９％和２２．９％。如果与近２．５亿城镇就业人员相比较，则比例更低。没有纳入养老保险的职工主要是集体企业职工和私营企业中的非管理人员。在没有参加医疗保险的８３２６万就业人员中，除了机关和部分事业单位可为职工提供基本医疗费用之外，一些困难企业的职工由于单位未参加基本医保或不能正常连续缴费，其基本医疗需求很难满足，拖欠职工医药费不能报销成了一个普遍现象。国家公务员医疗补助意见出台两年多，至今许多地方并没有实行。目前尚有２８．３％的就业人员没有参加失业保险。２００２年，在大量下岗人员出“中心”和企业裁员而形成较大数量失业人员的情况下，只有４４０万人领到了失业保险金，且领取的期限也比较短。
    大量就业人员不能参加社会保险，其根本原因是我国社会保险没有明确国家强制性保险的性质，用人单位是否参加社会保险，让哪些职工参加社会保险成了用人单位自己可以选择的项目，甚至一些地方政府把默认用人单位不参保作为“改善投资环境”的条件。劳动和社会保障部门多年来一直推动社会保险“扩面”，在选择“扩面”对象时，有些地方又把年龄结构偏大，工资水平较低的集体企业排除在外，这也从另一个角度证明了社会保障不是国家强制性保险。没有参加社会保险的职工在退出劳动岗位，需要医疗帮助时，生活必然遇到很大困难，不少人要由政府财政予以救济。
    二、社会保障法律很不健全，法规政策尚待完善
    到目前为止，我国社会保障方面的法律均未出台，《社会保险法》、《社会救济法》在起草论证中遇到了许多问题，社会保险和社会救济工作要靠国务院颁布的政府法规来规范。即使是这样，也仅出台了失业、工伤、城市低保三个条例，养老、医疗、生育保险仅靠政府文件来实行。法律的缺乏，法规的不健全，政策文件的法律效应层次较低，严重影响了社会保障体系的完善和运作，有的工作实际上无法可依。一些法规、文件的规定在执行中又缺乏必要的办法，如当前社会保险遇到的一个突出问题是用人单位欠交的社会保险费。《社会保险费征缴暂行条例》规定可以由劳动部门或税务机关申请人民法院强制征缴，但如何“强制征缴”又缺乏法律规定。面对大量的欠费单位，逐一向法院申请，由法院去强制征缴的可行性如何也值得研究。又如社会保险包括五个保险，而上述征缴暂行条例只包括养老、医疗和失业三个保险，并没有包括工伤和生育保险。社会保障部门对不参保、不缴费并没有很好的制约手段。
    现行的法规政策应当进一步完善。面对前几年出现的大量下岗职工，中共中央、国务院实行了“三条保险线”的办法，即：下岗人员基本生活保障、失业保险和最低生活保障。现在，全国各地的“再就业服务中心”即将结束或已经结束。“三条保险线”将成为“两条保障线”，如何切实发挥失业保险作为第一条保障线的问题已经凸显出来。现行的失业登记和失业保险金发放领取办法需要改进完善，失业人员领取失业救济金需要经过企事业单位与劳动部门，用人单位与失业人员、失业人员与劳动部门诸多程序，其中缺少一个程序就会造成失业人员无法领到失业保险金。这个问题由谁来监督制约，并没有清晰可行的办法。要让失业人员可以比较顺利地领取到失业保险金，而不能把“三条保障线”变成“一条保障线”，最后都靠由财政支出的“低保”来解决。医疗保险仍然没有很好解决经济效益好的单位不愿参加，困难单位无法参加，职工个人支付水平高的问题。作为医疗保险必要补充的医疗救助制度，除北京等少数地区外，至今尚未取得实际进展，低保政策方面也有许多方面需要完善。
    三、社会保障资金不足、资金运作比较困难
    ２０００年，我国６０岁以上人口已占总人口的１０．５％。
    ２００２年，我国全年基本养老基金征缴收入２５５１．４亿元，支出２８４２．９亿元，收支相抵相差２９１．５亿元。由于养老保险实行的是省统筹（实际是市统筹、省调剂），因而相当多的地方实际上已是收不抵支。２００２年，仅中央财政就补助养老基金４０８．２亿元。从１９９７年开始，我国养老保险制度全面由现收现付制转为部分积累制。由于这种转变所必须解决的“转制成本”，即由于存入个人账户的养老保险费不应被动用而形成的缺口由谁弥补没有明确，本应积累在个人账户上的逾千亿元资金实际被用到了“现收现付”上，因而形成了数额巨大的养老金个人账户“空账”。国家已在辽宁省社保试点中解决了该省的“空账”问题。现在各方面又在争论是否把“空账”做实。现在不管是从我国已进入老龄化社会的角度来看，从养老基金收支可能长期入不敷出来说，还是从“空账”将每年以巨大的数额在扩大来讲，“做实”比“不做实”的风险要小得多，而且风险和困难分散在各级财政。医疗保险由于采取资金自我平衡的办法，财政并不给予补助，因而一些困难企业因缴费问题无法参加保险。社保部门也不可避免地把平均工资高、人员构成年轻、缴费稳定的单位，特别是机关列为参保重点，而最需要社会保险帮助的困难群体却有一些得不到帮助。社会保险在医保上采取了一些商业保险的思路。失业保险由于缴费基数较低，在下岗职工基本生活保障与失业保险并轨，失业率进一步增高的情况下，也将面临着支付困难。各地的最低生活保障资金普遍缺口较大，“逐级向上看，各地靠中央”已是普遍现象。
    为应付可能出现的基本养老金支付困难，国家建立了社会保障基金。但该基金缺乏一个可靠稳定的资金来源，主要靠国家财政每年从节余中拨给，基金的运作渠道较少，保值增值难度比较大。同样各地社会保险金滚存结余和辽宁省养老金个人账户“做实”后的资金也存在着运作手段缺乏，增值困难的问题。
    另外，在社会保障的管理体制、工作机制方面也存在着许多需要研究和完善的问题。我们应当看到，这些问题是我国社会保障体系发展中的问题，是前进中的问题，有些问题也需要在理论和实践中进一步探索。解决好这些问题，将更加有利于促进符合我国实际的社会保障体系的建立，为改革、发展创造稳定的环境。现提出以下建议：
    一、按照“三个代表”重要思想的要求，切实把完善社会保障体系的出发点和落脚点落实到解决包括职工在内的广大人民群众的困难上。要明确社会保险系国家强制性保险，企事业单位只要开业，用人单位只要用人，就必须参加社会保险。要把参加社会保险作为企业开业的必备条件，运用国家强制力纠正企业不参保、不缴费行为。
    二、抓紧制定出台我国的《社会保险法》、《社会救济法》等社会保障法律，使社会保障工作有法可依。在《社会保险法》出台之前，尽快制订《养老保险条例》和《医疗保险条例》，并对现有的社会保障法规、部颁规章和文件进行完善。
    三、加强社会保险费的征缴。社会保险支出应是企业经营不可缺少的支出，不能允许牺牲职工依法应当享有的社会保险权益去提高所谓的“竞争力”。可以考虑开征社会保险税，地方政府无权予以减免。要按照“一要吃饭、二要建设”的精神，加大财政对社会保障的支持力度。要研究财政对医疗保险的补助问题，减轻单位和个人的医疗负担。建议把“利息税”作为国家社会保障基金的一个稳定来源，不断壮大基金规模，并为该基金和社会保险基金滚存的部分开辟较高回报的增值渠道。
    四、高度重视完善失业保险制度，切实发挥其在劳动力从市场中退出时的保障作用。要把今后企业的经济性裁员都纳入失业保险的范围，实行失业保险与城镇“低保”两条保障线，也应做到“应保尽保”。应当明确城镇居民医疗救助制度的主管部门，尽快研究出台相关政策。要认真研究社会保险、社会救济与工资支付，促进就业之间的关系，使社会保障政策既要为人民群众提供基本保障，又有利于促进发展，促进就业和提高人民群众的生活水平。
    发言人主要职务：全国政协委员、中华全国总工会书记处书记大会发言７８号

(责任编辑：戴金胜)