强化我国城市灾害应急管理的思考与建议

发言人：张梅颖

    在应对ＳＡＲＳ的过程中，强大的综合国力和雄厚的物质基础，为我们取得胜利提供了有力保障。小平同志“发展是硬道理”的论断又一次得到有力证明。我们认为，任何时候，都必须坚定不移地抓好发展这个执政兴国的第一要务。这是２０多年改革开放的宝贵历史经验。
    同时，我们的发展观也在应对ＳＡＲＳ过程中受到了检验。这次应对ＳＡＲＳ付出的高昂代价说明，如果经济和社会发展不协调，缺乏对突发灾害的有效应急体系，我们辛辛苦苦得到的发展成果，就可能在突发灾难中遭受重创。在经济快速发展、各种风险因素持续增加的情况下，无论近忧，还是远虑，强化我国灾害应急管理的工作都势在必行。民盟中央认为，ＳＡＲＳ的爆发及控制，为我们提供了非常丰富的经验教训。抓住时机，因势利导，强力推进我国灾害应急管理体系的建设和完善，为快速发展的国民经济保驾护航，是当前全局工作中的一项紧迫任务。
    一、城市灾害应急管理的重要性和紧迫性
    有关研究成果表明，２０世纪中期以来，伴随着城市化进程的不断加快，大中城市遭受灾害的损失越来越重。城市灾害应急管理成为众多国家抵御灾害的重中之重。具体到我国，情形更是如此。
    １．城市安全是国家安全的重要保证。据有关资料，我国目前的城市化率已达到３７．６６％，预计２０２０年将达到６０％以上。城市是我国社会财富（人力、物力、财力）最富集的地区，是国有资产最集中的地区，也是我国经济和社会发展的“火车头”。政府对国家和地区事务的管理，人民对国家事业的参与，都在更多地进入城市管理范畴。城市安全已经成为国家安全的重要保证。提高政府对现代化城市的管理水准，是实践“三个代表”重要思想、体现执政能力的重要课题。
    ２．城市化过程聚集财富也聚集风险。城市的正常生产和生活对交通、供水、供电、煤气、抢险、通讯网络等复杂设施和系统的依赖程度日益增强，一旦某系统因灾失灵，易导致大面积瘫痪；城市中人口高度密集，财富高度聚集，使灾害打击能够在有限区域内造成巨大损失，对人民生命和国家财产带来严重威胁；大量的硬化地面造成不透水面积增加，渗水排水不畅，内涝灾害加剧；地下水补给减少，又超采地下水，造成地面沉降；大量地下设施，在洪涝灾害中最易受灾，等等。加强城市灾害应急管理建设已成为推进现代化的现实课题。
    ３．我国城市遭受各种灾害威胁的形势日趋严峻。例如地震，据统计，全国位于地震烈度７度以上的省会级城市有２５个，占所有省会级城市的７４％；地级以上城市有１７９个，占所有地级以上城市的６２％。还有７０％以上的大城市、半数以上的人口、７５％以上的工农业产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但城市应对灾害打击的能力却十分脆弱。如防洪，据水利部的资料，目前全国有６３９个城市有防洪任务，达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的２７％。加强城市灾害应急管理已成为无以回避的紧迫课题。
    ４．城市灾害应急管理涉及众多灾种与职能部门。就灾种说，传统型灾种如自然灾害、意外事故、经济危机、人为破坏、外敌入侵等，现代社会的新灾种如信息安全、网络攻击等，都将造成对城市安全的严重威胁。就涉灾职能部门来说，地震、电力、交通、通讯、公安、医疗、财政、气象、金融、国防等等，都将在城市灾害应急管理中承担重要使命。多灾种和多部门的交叉组合中变数无穷，使城市灾害应急管理成为一项高度综合的复杂课题。
    ５．对城市灾害应急管理建设问题，因其重要，应予以足够重视；因其现实，应给予高度响应；因其迫切，应立即进入重要议程；因其复杂，需要借鉴先进经验，吸收各方面的成果。如，美国拥有目前世界最发达　 的城市灾害应急管理体系，不仅法律法规完备，而且设立了联邦紧急事务管理局（ＦＥＭＡ）和联邦紧急事务管理委员会（ＭＥＭＡ），并由２７个政府部门组成了联邦反应计划和响应计划，成为世界上第一个实施政府应急能力评价的国家。其评价内容包括法律与法规、灾害识别与防御、资源计划、规划与指导、培训与演练、公共教育与信息传播等１３个方面、５６个要素、１０４０个指标，构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急能力系统，可为我们提供有益借鉴。
    二、构建我国城市灾害应急管理体系的建议
    １．组建国家应急管理委员会。研究制定综合性的灾害应急管理战略和专项灾害应急管理的战术性预案。各省、市也应设立相应机构，制定相应的应急预案，形成一个联系紧密、反应迅捷、高度协调的全天候联动整体，避免因各自为政、分割管理、资源分散配置所导致的高投入、低效率的弊端，为城市灾害应急管理提供良好体制保证。
    ２．加快紧急状态法立法进度。目前我国已有的相关法律，如戒严法、国防法、防洪法、传染病防治法等，都只能适用于一种紧急状态。我们建议，在今年的宪法修改中明确规定统一的紧急状态制度，在此基础上再制定统一的紧急状态法，构筑完整而严备的法律体系，为城市灾害应急管理以及全国灾害危机管理提供法律保证。
    ３．加快建立城市灾害应急管理能力评价体系，把对政府应急能力的评价列为各级政府绩效考核的重要内容，纳入人大、政协的监督范畴。由“灾害行为反应状况评价”、“灾害社会控制效能评价”、“灾害紧急救援能力评价”等指标，构成科学评价城市灾害应急管理能力的综合指标体系和操作系统。根据国情、省情、市情，实施城市应急能力评价工程，为城市灾害应急管理提供科学基础。
    ４．加强城市灾害应急管理的专业与普及教育。设立城市应急管理的专门教育机构，提供专业训练，培养专业人才。选择条件适当的院校开设灾害应急管理专业，加紧创办灾害应急管理学院。做好全民性的危机应对常识教育和常规演练，提高群众应对灾变的心理素质和实际能力，为城市灾害应急管理提供专业人力资源和群众基础。
    ５．构造“预防为主”的城市灾害应急管理上游机制。充分吸取这次ＳＡＲＳ危机使我们付出高昂代价的教训，将预防工作纳入城市发展战略与规划，并渗透到教育、科研、监测、预警、媒体、社区等相关领域，创造良好人居环境，消除隐患于未萌，减少损失于灾中，降低救灾成本，实现应急管理从被动应付型向主动预防型的转变。
    ６．构造“政府为首”的城市灾害应急管理指挥协调机制。确定全社会统一、家喻户晓的灾害报警、接警处置的惟一电话号码。建立与城市社会经济发展相适应的灾害综合防治体系，构筑多层次的城市灾害应急联动体系，建造应急物流中心，制定灾害反应计划，充分发挥政府在灾前、灾中、灾后应急管理中众望所归的主导作用。
    ７．构造“社区为轴”的城市灾害应急管理基层网络。社区是实施城市灾害应急管理实务的组织细胞，是城市灾害应急管理工作真正落到实处的支点。在防治ＳＡＲＳ的过程中，社区的灾害应急管理功能已被激活，并发挥出独特作用，应抓住时机，在国家综合性的灾害应急管理战略指导下，因地制宜，构筑起邻里守望相助、社区常备不懈的基层防控网络，准备于日常，防患于未然。
    三、结语
    “凡事预则立，不预则废。”在现代化过程中，经济和社会发展中的非预期性因素的影响将变得越来越大，我们应该有充分认识和准备。过去讲“养兵千日，用兵一时”，现代社会的瞬息万变则要求我们既要“养兵千日”，也要“用兵千日”。城市灾害应急管理体系的价值不仅在于应对，更在于预防。
    祸兮福所倚。危机之中，暴露出各种各样的问题；危机之后，蕴涵着改善公共管理、加强城市灾害应急管理建设的大好机遇。举一反三，由公共卫生突发事件扩展到公共管理的所有方面，将危机状态下处理难题的有效措施转化为体制创新，我国城市灾害应急管理工作一定可以到达较高水平，具有大国风范。
    构建一个完善的城市灾害应急管理体系，需要一个过程。美国从开始构建这个体系到实现所谓的“无缝连接”，花去２５年时间。我们要充分意识到这项工作的艰巨性和长期性。民盟作为参政党，将竭尽全力，与执政党通力合作，为强化我国的城市灾害应急管理，提供力所能及的智力和技术支持，构筑起强有力的城市发展保障系统，为国民经济的快速、稳定、协调发展，为全面建设小康社会作出积极贡献。
    发言人主要职务：全国政协常委、副秘书长，民盟中央副主席大会发言１０７号

(责任编辑：戴金胜)