文/李一帆

　　“十一五”时期反腐倡廉的总体目标，是按中央的要求，“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。”这意味着，在未来五年的反腐倡廉工作中，以廉政文化氛围为基础的反腐倡廉宣传教育长效机制要初步形成，以反腐败专门法律为支撑的反腐倡廉法规制度体系要初步形成，以民主监督为重点的反腐倡廉监督制约机制要初步形成，以源头治腐为目标的各项体制机制制度改革要深入推进，以查办大要案件为手段的惩治腐败势头要继续巩固和加强。

　　从具体效果上看，全党全社会高度重视和积极参与反腐败的局面要初步形成，各种消极腐败现象和不正之风要得到一定程度的遏制，党风、政风和社会风气要有一定程度的好转。

　　反腐倡廉面临新问题

　　从当前国际国内形势看，反腐倡廉工作面临的机遇与挑战并存。困难主要表现在，当前党风廉政建设和反腐败工作面临着一些新情况新问题。

　　一方面，中央不断加大查处大案要案的力度，2005年，共有47306人被监察部门处以政纪处分。另一方面，违纪违法案件在一些地方和部门仍然呈多发态势，特别是一些权力缺乏有效制约和监督的岗位和部门的案件数量居高不下。在市（地）级和县（处）级领导干部违纪案件中涉及党政主要干部的案件比例较高，一些违反组织人事纪律特别是买官卖官的案件性质严重，金融、行政执法、司法领域的腐败问题仍然是群众反映强烈的热点问题，在一些企业的重组改制和破产、产权交易过程中国有资产流失的问题比较严重，商业贿赂问题大量存在。

　　近两年，国家始终坚决查处损害群众切身利益的违纪违法行为，但损害群众利益的问题比较突出。如在征收征用土地、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产、教育医疗收费、环境保护、食品药品安全、企业安全生产等方面损害群众利益的问题比较突出，一些问题的背后往往隐藏着腐败。因腐败和不正之风引发的群体性事件也时有发生。

　　在大力推进依法行政和廉洁从政，加大对政府机关及其工作人员的监督力度的同时，纠正党内不正之风的任务依然比较繁重。有的党员干部理想信念动摇，党的意识和执政意识淡薄，不能发挥先锋模范作用；有的存在着严重的地方和部门本位主义，对中央搞“上有政策，下有对策”；有的作风浮躁、急功近利、好大喜功，甚至弄虚作假；有的违反领导干部廉洁自律的规定，以权谋私；有的失职渎职，或者盲目决策，给国家财产造成重大损失；有的贪图享受，讲排场、比阔气、挥霍公款，奢侈浪费；有的对群众安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，引起人民群众强烈不满。

　　近年来，我国更加注重改革和体制制度创新，加大从源头上防治腐败的力度，但反腐倡廉工作仍存在薄弱环节。一些地方和部门对反腐倡廉工作重视不够，认为经济社会发展是硬指标，反腐倡廉工作是软指标，甚至认为两者是对立的，抓反腐倡廉不下真功夫；有的对如何加强预防和惩治腐败工作思路不明晰，办法不多，原则要求多、有力措施少，党风廉政建设责任制落实不到位；有的甚至从个人利益或小团体利益考虑，出了问题还掩着、护着，大事化小、小事化了，压案不查，查而不严。

　　这些薄弱环节还表现在反腐倡廉法规制度不够健全，真空和漏洞较多；法律赋予反腐败专门机关的手段不够用；反腐倡廉工作的体制机制及其干部队伍的编制力量和文化知识结构与反腐倡廉工作的实际需要不够适应；海关、金融控制手段欠缺，导致腐败资金和人员外逃现象严重；国际反腐败合作机制不够健全，渠道不够畅通，导致大量外逃腐败分子难以遣返，大量外逃资金难以追回，等等。这些问题表明，反腐倡廉工作形势比较严峻，任务十分艰巨。

　　有利因素不少

　　有利因素主要表现在，反腐倡廉总的形势是好的，人民群众在相当程度上是认可并支持的，国际社会也给予了积极评价。尤其是以胡锦涛为总书记的新一届党中央领导集体，在反腐倡廉问题上，态度坚决，战略方针和具体思路十分正确、清晰明了。

　　党的十四大尤其是十六大以来，全党在党风廉政建设和反腐败斗争中积累了丰富的经验，探索和创造了一系列惩治和预防腐败的有效措施、方法和手段，认识和掌握了在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下反腐倡廉工作的基本规律，确立了党政齐抓共管、纪委组织协调，部门各司其职，依靠广大人民群众积极参与的领导体制和工作机制，初步走出了一条依法治腐、以德治腐和民主治腐相结合的有效路子。

　　在制度建设上，《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》等党内条规和国家法律法规及其配套规定和办法的颁布实施，为反腐倡廉工作提供了有力的法规制度支持。

　　同时，一系列旨在源头防腐的体制机制制度改革创新，如财政管理体制、投融资体制、司法体制、干部人事制度、行政审批制度等方面的改革创新的启动和推进，为预防腐败打下了良好的基础。特别是惩治和预防腐败体系实施纲要的颁布实施，为反腐倡廉指明了方向，明确了目标，提供了全面、系统、科学的行动方案。

　　在国际反腐败合作方面，《联合国反腐败公约》和有关双边或多边司法协助条约（协定）、双边或多边引渡条约、双边或多边移管被判刑人条约以及其他双边或多边国际公约的签订，为反腐败的国际合作架起了司法和刑侦桥梁。认真借鉴、利用和发展这些有利条件，必将为深入推进“十一五”时期的反腐倡廉工作，产生十分重要的积极作用。

　　工作重点将在八个方面

　　基于以上要求和形势，“十一五”时期的反腐倡廉工作，按照中央要求应当突出以下工作重点：

　　第一，要为全面落实科学发展观提供政治保证。科学发展观既是制定“十一五”规划的根本依据，又是落实“十一五”规划必须始终坚持的根本原则。各级党组织和政府，尤其是各级纪检监察机关，应当把全面贯彻落实科学发展观作为党风廉政建设的重要内容，认真履行监督检查职责，督促各级领导干部牢固树立科学发展观和正确的政绩观，坚决防止和纠正违背科学发展观的错误行为，坚决反对搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，坚决克服形式主义、官僚主义，努力从思想上、作风上、纪律上为贯彻落实党的重大决策和部署提供有力保证。

　　第二，要高度重视从思想（内因）上消除腐败动机（苗头）。毛泽东同志指出，外因是变化的条件，内因是变化的根据。所有腐败问题和不正之风，都是从思想动因开始的，所以反腐倡廉必须从解决思想问题入手。各级党委、政府和纪检监察机关应当高度重视对广大党员干部尤其是领导干部加强反腐倡廉教育，认真落实“八个坚持、八个反对”的要求，深入开展理想信念和从政道德教育、党的优良传统和作风教育、国家法律法规教育。同时，要大力推进廉政文化建设，在全社会营造浓厚的廉政文化氛围，促进广大党员干部尤其是领导干部廉洁从政。

　　第三，要坚决维护群众利益。胡锦涛总书记多次强调，群众利益无小事。各级党委、政府和纪检监察机关应当把解决损害群众利益的突出问题作为党风廉政建设的工作重点，严肃查处征收征用土地、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产、教育医疗收费、环境保护、拖欠农民工工资、安全生产等方面存在的损害群众利益的突出问题。要切实解决上学难、上学贵，看病难、看病贵等问题。对损害群众利益的突出问题，要抓住不放，一抓到底，要有针对性地全面加强行风建设，深入开展专项治理，不断深化相关体制机制制度改革，作出适当的政策调整和利益分配调整，建立健全巩固成果的长效机制。

　　第四，要认真开展对商业贿赂的专项治理。商业贿赂，其本质就是贿赂，但是，由于它比较普遍地大量存在于各种商业活动之中，而且往往披着“正当”商业回报的外衣，具有一定程度的隐蔽性和欺骗性，而对公平竞争的市场经济原则和秩序则具有极大的破坏性和危害性。因此，针对这一贿赂行为开展专项治理是非常必要的。

　　治理商业贿赂，是一项涉及面广、业务性和政策性很强的工作。首先要抓住重点领域，要着力解决公益性强、与人民群众利益密切相关、破坏市场经济秩序、导致国有资产流失的重点领域的重点问题，如工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购以及矿产资源开发和经销等领域的商业贿赂行为等。

　　其次要抓住重点对象，商业贿赂虽然发生在生产经营者的交易活动中，但与一些政府机关及其工作人员滥用职权、以权谋私密切相关，也就是说商业贿赂的受贿对象，往往是掌握着相关项目的审批权、许可权和物资采购权的政府部门的官员，因此，治理商业贿赂，必须高度重视对掌握相关权力的政府部门及其官员的监督制约，加大相关案件的查处力度。

　　治理商业贿赂是一项政策性很强的工作，必须依纪依法进行，而从现行政策法规看，无论是对商业贿赂的规范，还是对治理商业贿赂的授权，却还存在着一些缺失和漏洞，因此，有必要研究修订刑法、《反不正当竞争法》等法律，加快制定《反垄断法》，进一步完善规范市场竞争行为和惩治商业贿赂的法律规定。

　　同时，还迫切需要深入推进行政审批制度、财政管理体制、金融监管体制等方面的改革，健全政府投资监管、国有资产监管等方面的制度。要加快统一市场体系建设，打破垄断、行政壁垒和地区封锁。要进一步完善会计制度，坚决禁止和查处做假账的行为，要加强票据管理，减少现金交易，加大反洗钱的力度，还要加强商业道德和社会信用体系建设。总之，治理商业贿赂是一项系统工程和长期任务，短期内很难解决问题，整个“十一五”时期都必须抓住不放。

　　第五，要切实提高依法治腐的水平。依法治腐是有效防治腐败的根本途径，也是与国际惯例接轨的有效途径。依法治腐的首要问题是要切实加强法规制度体系建设，解决有法可依问题。

　　中央要求在2010年建成惩治和预防腐败体系的基本框架，反腐倡廉法规制度体系建设在其中具有指标性意义，而反腐倡廉专门法律的制定，又对法规制度体系具有支撑性意义。因此，制定反腐倡廉专门法律，是“十一五”时期必须完成的硬任务。

　　同时，与《公务员法》配套，与党纪处分条例对称的《国家公务员行政纪律处分条例》也迫切需要制定，根据形势发展的需要，《行政监察法》迫切需要进行修订。

　　就党内条规而言，《党内监督条例》开辟了广阔的党内制度建设空间，加快与《党内监督条例》相配套的可操作性规定和实施办法的制定，也是一项十分迫切的任务，特别是《党内监督条例》明确规定要建立的十项监督制度，其中还有舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理三项重要制度尚未制定具体实施的规定或办法，这些规定或办法也应该在“十一五”期间颁布实施。

　　再则，随着党务公开，党的代表大会常任制试点和推行的需要，以及发展党内民主其他方面的需要，《党章》、《党内监督条例》本身也面临着修订的可能和需要。另外，从反洗钱，反人员和资金外逃的需要出发，我国必须与世界绝大多数国家和地区建立双边或多边相关条约或协定，但目前，还只是与极少数国家建立这样的条约或协定，“十一五”时期，在这方面也应该有新的发展。

　　法规制度的生命力和价值在于其适用性，从动态看，法规制度建设是一个根据形势发展需要而进行立、改、废的否定之否定的不断进化的过程，永无绝对的完善之日。因此，法规制度建设的任务是艰巨而长期的。

　　第六，要切实加大监督制约的力度。监督制约是预防腐败和把腐败问题遏止在萌芽状态，防止出大问题的重要手段。

　　监督工作要严格按照《党内监督条例》的规定执行，同时要按照《惩治和预防腐败体系实施纲要》的要求，切实加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，如领导干部选拔任用过程，财政资金运行过程，国有资产运营过程，金融、证券运作过程，土地使用权和矿产资源开采权出让、行政审批权运用等。

　　要通过监督，确保权力的正确行使。要完善监督机制，科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，尽可能减少权力“寻租”的机会。

　　要把党内监督与人大监督、政府专门机关的监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等有机结合起来，发挥各方面监督的积极作用，不断拓宽监督渠道，尤其是要高度重视发挥自下而上的民主监督的积极作用，要尊重和保障群众的选举权、知情权、参与权和监督权，凡是与群众利益密切相关的重大事项，能公开的都要依照法律和规定向群众公开，听取群众意见，让这些事项在阳光下运作，以加大监督的力度，提高监督的效果。

　　第七，要保持和巩固查办腐败案件的高压态势。查处，是预防的基础，也是预防的后盾，查处具有巨大的威慑作用，这种作用有可能使某些本来存有以权谋私之心的人放弃谋私之念。同时，查处也是预防的补救手段，对于那些防不胜防的人来说，只有用严厉查处的办法来解决问题，来挽回和减少其对国家和人民带来的损失。所以，在反腐倡廉过程中，始终保持查处腐败案件的高压态势，十分必要。决不能因为强调预防，而放松查处，而应该坚持预防和查处两手抓，两手硬。

　　第八，要坚持用改革的办法解决腐败问题。俗话说，苍蝇不叮无缝的蛋，腐败问题的滋生，主要是因为公权力所涉及的领域在体制机制制度上存在着某些政策法规缺陷、监督制约真空和寻租的机会。因此，我们要坚持用改革统揽预防腐败的各项工作，要根据预防腐败的需要，积极推进相关领域的制度建设和创新，不断消除腐败滋生蔓延的条件。