一、1928～1937年的总局势

  　从1928年到1937年，国民党政府的总局势，是实现从形式上的统一到实质上的统一 。拿他们自己的话来说，就是解决“藩镇”问题和“赤匪”问题。为了达到这一目的， 内战一直未能停止，南京政府在对地方实力派和对中共两个方面都进行了几乎不间断的 征伐和围剿。 1929年，蒋介石为了收归权力，查处桂系控制的武汉政治分会不经中央擅自任命湖 南省主席一事（倾向于南京的鲁涤平被倾向于桂系的何健所取代），引发了蒋桂战争。 蒋氏以分化收买为主（先后收买了被白崇禧收编的湘军唐生智旧部杨腾辉等，收买了冯玉祥部的韩复榘、石友三），以计谋为辅（起用唐生智，扣留 李济深拆散粤桂联盟，拉拢冯玉祥解除后顾之忧），以军事征讨次之，打败了桂系，迫 使李宗仁、白崇禧等逃往香港。

  　就在蒋桂战争的同时，蒋介石发表了《和平统一为国民政府唯一希望》一文，声称 :“欲消内乱，非铲除军阀不可。欲铲除军阀，非根本扑灭封建地盘思想不可。”这无 疑是对其他地方实力派也提出了警告。西北军的冯玉祥，为求自保，以声援李宗仁为名 ，通电请蒋下野，联络阎锡山反蒋。蒋介石又采用惯用手法，策动刘镇华、杨虎城、马 鸿逵叛冯，特任阎锡山为全国海陆空军副总司令，拆散冯阎联盟，在河南打败了冯玉祥 。

  　接着，由于蒋介石要遣散张发奎的部队，张发奎起兵反蒋，与唐生智联合，会同返 回广西的李宗仁、白崇禧，与蒋介石开战。蒋介石在阎锡山的支持下，打败了唐生智。 阎锡山打败唐生智后，提出了“党人治党，国人治国”的口号，实际上是重新竖起 了反蒋大旗。对蒋介石不满的改组派（汪精卫等人）、西山会议派、桂系以及其他地方 实力派纷纷聚集到阎锡山的旗下，又形成了新的反蒋大同盟。1930年4月，以阎锡山为总 司令，冯玉祥、张学良（未就职）、李宗仁为副总司令，通电就职讨蒋，中原大战爆发 。冯玉祥30万人沿陇海路东进，晋军20万人沿津浦路南下至济南，李宗仁、张发奎部沿 平汉路北上至长沙。反蒋同盟在汪精卫、陈公博的改组派、谢持的西山会议派的支持下 ，甚至在北平成立了另一个国民政府。这一次地方实力派的联合反蒋，是北伐以来对蒋 介石的最大威胁。

  　蒋介石看准了张学良的力量，在他的策动下，加上1000万元贿赂的影响，张学良最 后下定了决心，发出拥蒋通电，东北军南下，占领平津，形势迅速由对蒋不利向对蒋有 利逆转。在张学良的配合下，历时7个月，用兵110万的中原大战，到1930年11月，以蒋 介石的胜利告终。中原大战的胜利，为蒋氏政权奠定了稳固的基础。

  　南京政府建立之初，并没有把中共势力的发展放在十分重要的位置来考虑。对蒋介 石来说，迫在眉睫的，是他的把兄弟冯玉祥和阎锡山，还有在西南虎视眈眈的李宗仁， 甚至四川军阀刘湘，在蒋介石心目中的位置，也比共产党重要。因此，共产党在各地的 发展，特别是在江西、福建的发展，确实令蒋介石恼火，但并未对蒋介石造成致命威胁 。毛泽东在《中国的红色区域为什么能够存在》等文章中，十分清楚地看到了这一点。 可以说，红色根据地的建立和发展，就是在这种空隙中出现的。

  　但是，红军对蒋介石毕竟是一种威胁，特别是在江西福建的中央苏区，就在自己的 眼皮子底下。“卧榻之旁，岂容他人鼾睡”。因此，从1930年开始，蒋介石组织了对中 央苏区的数次围剿。

  　平心而论，蒋介石在一、二、三次围剿中，并未投入全力。我们可以看看围剿苏区 的时间表:第一次围剿1930年12月至1931年1月；第二次围剿1931年4月至5月；第三次围 剿1931年7月至9月；第四次围剿1933年1月至3月；第五次围剿1933年9月至1934年中央红 军长征。第一次围剿时，蒋冯阎中原大战的余波未定，蒋介石对各个地方实力派的举动 比对红军更重视，还不敢倾全力剿共，投入围剿的兵力不但没有蒋氏嫡系，而且实力极 差。第二次围剿时，正值古应芬、林森、邓泽如、萧佛成四监委因胡汉民案发表《弹劾 蒋中正提案》（4月30日），对付国民党内的反蒋力量使蒋介石应付不暇，自然也不可能 倾全力剿共。第三次围剿时，蒋介石的反对派在广州召开了国民党中央执、监委非常会 议，成立了同南京对立的广州国民政府（唐绍仪、邓泽如、邹鲁、古应芬、汪精卫、孙 科、李宗仁、唐生智、陈济棠组成，汪精卫任主席），9月初，广州政府以50万元收买了 石友三反蒋，两广军队北上出击，进攻湘赣，占领了衡阳、郴州，蒋介石只得先放下共 产党而去平息两广。因此，一、二、三次反围剿，红军能够取胜，与国民党新军阀的内 部争斗不无关系。 

  　即使到第四、五次围剿，蒋介石确实是想一口吃掉共产党。但日本对热河的进犯（ 1933年1月日本攻占山海关，2月进攻热河），使得代理行政院长宋子文、军政部长何应 钦、外交部长罗文干、内政部长黄绍纮等一批大员都到北平商讨热河抗战问题，长城沿 线战事一开，蒋介石不会不受到影响。第四次围剿草草收场，与此不无关系。第五次围 剿的过程中，蒋光鼐、蔡廷锴、陈铭枢、李济深等组建了福建人民政府反蒋（1933年11 月至1934年1月），使蒋介石暂时放松了对苏区的进攻，中共没有抓住这一有利时机打破 围剿，实在是一大失误。蒋介石在平息了福建事变后回过头来收拾红军，终于使他把红 军赶出了江西。

  　到红军突破湘江，开始战略性转移之时。蒋介石无疑大大松了一口气。在蒋氏的眼 里，共产党离开了江西福建，就已经成不了大气候。因此，随后蒋介石对红军的围追堵 截，在很大程度上是别有用心，追而不击，从而借机插手两广西南诸省。对薛岳尾追红 军但却要求其保持距离的命令，就反映了蒋氏的心理。配合中央军堵截红军的桂系部队 ，在空中侦察时发现占绝对优势的中央军对红军追而不击，同时又收到其内线电报，谓 蒋介石采杨永泰一石三鸟计谋，准备大举进军两广，有“小诸葛”之称的白崇禧大为恼 火，下令桂系军队让开通道让红军通过，只是象征性的掐了个红军尾巴。广东陈济棠也 深知“匪存我存，匪亡我亡”的奥妙，放红军过路。至此，“剿共”演变为南京政府控 制西南、西北的军事行动。

  　就拿蒋介石亲自坐镇贵阳、昆明来说，与其说他是要指挥对红军的围剿，不如说他 是借机要把中央势力扩展到西南。在对红军的所谓围追堵截中，蒋介石先到四川，实际 上是同刘湘讨价还价，使中央军的力量向四川渗透，把四川置于中央政府的支配之下， 在向四川派驻中央军的企图遭到刘湘拒绝后，总算把贺国光的参谋团、康泽的别动队派 到了四川。接着，蒋介石又从重庆到贵阳，收拾了已被红军打垮的王家烈，用薛岳、郭 思演控制了贵州。然后再到昆明，把龙云抓到自己手中。可以说，借对红军的围追堵截 之机，蒋介石把势力扩充到了自己原来插不上手的西南大部分地区。从辛亥以来西南游 离于中央政权之外的局面从此被打破了，国民政府第一次对西南地区有了程度不同的控 制权。

  　红军的北上，又给了蒋介石把势力扩展到西北的借口。所以，在红军开始北上之际 ，根本就没有军事上的困难，而只是与恶劣的自然条件作斗争。反过来，到蒋氏的势力 已经控制了西南之后，就不允许红军再向西南发展了。所以，比一方面军实力强得多的 四方面军再度南下时，就遇到了大得多的阻力，最后不得不无功而返，掉头北上。而就 在这一过程中，胡宗南、王均到了甘肃，中央军开始向陕西、甘肃、青海等地渗透。红 军到了陕北之后，中央军不但从甘肃、河南两面威逼陕西的东北军和十七路军，而且进 入了从来就插不进手的山西，汤恩伯、李仙洲、关麟征等十余师中央军入晋。

  　通过对红军的围追堵截，蒋介石的战略目标实现了，西南和西北都归到了蒋氏的麾 下，建立了国民政府对这一区域的有力控制。这一收获，对于蒋介石的意义十分重大， 使其以西南、西北为总后方的对日战略能够付诸实施。 但是，蒋介石不顾外敌，坚持“攘外必先安内”的国策，使其国内的政治支持度大大下 降，也给不同派系的反蒋力量提供了口实。在日本的步步进逼下，蒋介石一退再退，一 让再让，激起了全国人民的愤慨和不信任。1936年1月，红军以“中国人民红军抗日先锋 军”的名义渡河东征，进军山西。两广的陈济棠、李宗仁、白崇禧，则以抗日的名义发 动了两广事变。身在泰山、军队尽失的冯玉祥也跃跃欲试。尽管红军东征、两广事变这 些军事行为，没有对蒋介石造成致命威胁，但是，蒋氏的国策，在人民心目中失去了地 位，也丧失了军队（特别是非嫡系的军队）中下层军官士兵的支持，直到引发西安事变 。


　　二、国民政府的建设方针和策略

　　从1928年国民党重新统一到1937年全面抗战爆发，内战只是历史的一个方面。在另一方 面，国民党政府也十分注重建设问题。过去，我们对这一方面过分忽略，致使我们的民 国史研究出现了不应有的“空档”。 （一）训政时期的政治

  　在政治上，国民党政府根据孙中山先生制订的从军政到训政、再从训政到宪政的三 部曲，在1928至1937年这一阶段，逐步建立起了一党专政的新权威主义训政统治模式。 1928年，随着二次北伐完成、东北易帜、新疆通电归顺南京三件事，国民党在形式上统 一了中国。尽管这个统一还有许多遗留问题和隐患，但急于建立自己正统统治地位的国 民政府，把这一次统一的成就充分利用了起来，1928年10月，国民党中央执行委员会通 过了《训政纲领》，宣布进入了训政时期。

　　训政的设想

  　军政、训政、宪政三阶段的设想，是孙中山在1914年组建中华革命党时提出来的。 建立中华革命党，可以看作中国资产阶级民主革命政治思想的一个分水岭。在此前，孙 中山一直主张西方式的政党民主，试图在中国建立多党政治体制。孙中山以外的其他革 命党人，也对多党政治寄予了极大希望。但是，随着宋教仁被刺，中国建立多党民主政 治体制的设想行不通了，于是，革命党人开始寻求非民主的强权政治体制模式。中华革 命党，就是这样一个背景下建立起来的。孙中山的本意，是用一个权威性的、强有力的 政党，从上而下推进革命。孙中山认为，在军政和训政时期，民众不足以主政，“一切 军国庶政，悉归本党负完全责任。”(《孙中山全集》第3卷第97页，中华书局1984年版 )待到进展至宪政时期，方能还政于民。这一设想，实际上也是他把人分为“先知先觉” 、“后知后觉”、“不知不觉”三类情形的逻辑产物。由于当时缺乏权威性政党进行国 家统治的现成范例，而西方式政党都不是强权模式，因此，中华革命党，从会党经验中 汲取了不少东西。

  　但是，会党作为下层社会的组织形式，毕竟同执掌全国政权的正规政党有较大差别 。1917年俄国革命的成功，为中国人、也为孙中山提供了一个“一党专政”的成功范例 。因此，尽管孙中山对俄国式的共产主义不感兴趣，但却对苏俄的党治和军队体制很感 兴趣。过去，我们都十分强调孙中山主张的“以俄为师”，但却忽略了其“以俄为师” 的内容。实际上，孙中山的主张是很明确的:学习俄国，不是学习苏维埃制度，更不是 学习共产主义，而是学习俄国人的一党专政，学习俄国人的党军制度。在《孙文越飞宣 言》中，孙中山把拒绝共产主义意识形态和苏维埃体制，作为“以俄为师”的前提。在 国民党的改组中，主要是学习苏俄的“办党经验”、“建军经验”，“俄国完全以党治 国，比英、美、法之政党，握权更进一步，可为我们模范。”民众是婴儿，党是母亲和 保姆，“民国之主人者，实等于初生之婴儿耳，革命党者，即产此婴儿之母也。即产之 矣，则当保养之，教育之，方尽革命之责。”(《孙中山选集》上册，第153页，人民出 版社1956年版)这些言论，充分表达了孙中山“以俄为师”的意图。

  　由此来看，国民党南京政府宣布的训政，是继承和体现了孙中山的建国思想的。这 一阶段的政治，也就以国民党的“一党专政”为最基本的特色。

　　训政时期的中央政府

　　1928年10月4日，国民党中央颁布了第172次党务会议通过的《训政纲领》，共六条内容 :第一，训政时期，由国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；第二，国 民党全国代表大会闭幕时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之；第三，依照总理 建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基 础；第四，国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权；第五，国民政府重 大国务之执行，受中国国民党中央执行委员会指导监督；第六，国民政府组织法之修正 及解释，由国民党中央执行委员会政治会议行施。

　　纵观《训政纲领》，是要建立一个在国民党绝对控制和领导下的国民政府。按照蒋介石 的解释，训政时期就是要“厉行党治”，由国民党“代表人民负建国大任”，“以党来 管理一切”，“一切要由党来负责”(《三民主义之体系及实行程序》，《蒋总统集》第 1册第1142页，台北版)也正如孙科所说的那样:“以党专政来支配国家，使中华民族在 党的训政下讨生活。”(《在国民党四届一中全会上的闭幕词》)于《训政纲领》颁布的 同时，《中华民国国民政府组织法》也正式出台。

  　从体制上看，置于国民党领导下的国民政府设主席一人，设国务会议（1930年11月 改称国民政府会议，1931年12月改为国民政府委员会）。下设行政、立法、司法、考试 、监察五院。

　　在这一体制下，国民政府的作用如何，关键在于它与国民党中执委的关系如何；而国民 党中执委又掌握在以北伐之功左右党内事务的党军手中。因此，在蒋介石担任国民政府 主席的时候，主席和国务会议权力极大，有处理国务、议决各院之间不能议决的事项之 权，还有议决和公布法律之权。而到1930年蒋介石辞去主席职务担任行政院院长后，主 席和国务会议的权力就大为缩小。1931年12月26日，国民党四届一中全会通过的《政制 改革案》，规定“国民政府主席为中华民国之首，对内对外代表国家，但不负实际政治 责任，亦不兼其他官职”。而五院院长则“各自对国民党中央执行委员会负责”。“权 随人移”成为这一体制的主要特征。

  　行政院设立于1928年10月，下设内政部、外交部、军政部、财政部、农矿部、工商 部、教育部、交通部。第一任院长为谭延闿。行政院向国民政府主席负责。到蒋介石担 任行政院院长一职后，行政院改向国民党中执会负责。

  　立法院设立于1928年12月，负责议决法律、预算、大赦、宣战媾和及其他重大国际 事项。第一任院长为胡汉民。立法院直接对国民党中执会负责，所议事项得事先由国民 党中央执行委员会提出原则或加以认可。

  　司法院设立于1928年11月，执掌司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判等职权 ，负责解释法律、变更判例。第一任院长为王宠惠。司法院直接对国民党中执会负责， 下设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会等。

  　考试院设立于1930年1月，负责公务人员的考选与铨叙事宜，从理论上，公务员及专 门技术人员，均须经考试院考选铨叙后方可任职。第一任院长为戴季陶。考试院直接对 国民党中执会负责。

  　监察院设立于1931年2月，依法行使弹劾权和审计权。第一任院长为蔡元培。监察院 直接对国民党中执会负责，下设若干监察使，分赴全国各监察区行使弹劾权。

  　除了五院之外，国民政府还下设了参谋部、训练总监部、军事参议会、建设委员会 、设计委员会、俗务委员会、蒙藏委员会及其他一些特种委员会，作为国民政府的直属 机构。

  　国民政府的五院制，在形式上体现了权力制衡原则，不失为一个民主体制的框架。 但在实质上，由于以党治国的界定，使得五院制国民政府没有能够起到正常的作用，党 的机构和政府机构权力重叠，互相冲突，使行政机构无法正常运行，党的机构则无力承 担治国重任，党政矛盾成了这一时期政治上的突出问题。在这种局势下，国民政府的运 转，不是靠正常的组织建制、法规制度和规范操作，而是靠领导人的个人地位和影响力 。这样，民主的法制型政府模式，在实际运转上却变成了专制的人治型政府模式。

　　训政时期的地方问题

　　这一阶段的地方政府，主要有省、行政督察专员公署、县、区、乡镇。在南京政府建立 之初，中央对地方的控制是十分有限的，在很大程度上，省主席的任命，不是出自中央 政府宏观管理的需要，而是出自对各地实力派无可奈何的认可。如何加强对地方的控制 ，成了国民政府的一大难题。南京政府成立之初，为了有效地控制省，规定省政府实行 “合议制”，即由中央直接任命省府的厅长（各省一般设民政、财政、教育、建设四厅 ，秘书、保安二处），用厅长来牵制省长。县级政府也采用同样手法，由省厅直接主管 县政府下设的各局。但这种体制，直接影响了管理效率。于是，随着中央对各地的渗透 ，30年代中期，在省政府推行了“合署办公”，在县政府推行了“裁局改科”（1934年 ），以求地方政府的统一。从1927年到1939年，国民党还广泛推广“新县制”，在县以 下确立区、乡（镇）、保、甲四级组织，以加强向县以下基层社会的渗透。但是，在省 一级，对中央的离心倾向始终未能根除；在县一级，地方政权一直被豪绅把持。因此， 在整个30年代，国民党政府的地方政策，可以说成效甚微。

　　另外，从中央来讲，国民党实行“以党统政”的模式，但从地方来讲，国民党的组织形 同虚设。而且在体制上，省以下的党政机构完全分开，省党部对于地方政府没有支配权 力，国民党成了“中央党”，使其党治模式的社会效果大受影响。 4.训政时期的党政关系和特务活动

　　既然要以党治国，而党又不是一个常规管理组织，特别是在这一阶段，国民党内离心倾 向十分严重，地方分离主义未能彻底根除，党内派系复杂，各地山头林立，为了树立新 的中央权威，特别是树立党在国家事务中的权威，把政治动员性的党，改变为一个政治 控制性的党，就成了国民党在这一阶段的当务之急。在这一问题的处理上，蒋介石由于 各种各样的因素（主要是因为国民党内反蒋势力较强），不是让国民党加强宏观控制， 充分发挥政府的作用，而是建立从属于蒋氏个人的秘密政治组织，以加强党对社会、甚 至是对政府的控制。

　　1928年，国民党中央组织部调查科成立（后改名为调查统计局，即中统），标志着国民 党以秘密组织形式开展统治活动的开始。到1932年，由蒋介石亲自主持，以苏联的格伯 乌（国家政治保卫局）为样板，在南京成立了“中华复兴社”，并由蒋氏亲自拟定了“ 驱逐倭寇，复兴民族，平均地权，完成革命”的纲领和“内求统一，外抗强权，拥护领 袖，收复失地”的宗旨，要求组织的“内部团结统一”，“发扬硬干、快干、实干精神 ”，以“力行哲学”作为思想依据。

　　在复兴社成立前后，还成立了更为核心性质的“三民主义力行社”（有的史书称其为蓝 衣社，所谓蓝衣社一说，是有“十三太保”之称的刘健群提出效法意大利褐衫党，将组 织定名为蓝衣社，从服装到用具一律使用蓝色。尽管这一提议未被复兴社采纳，但蓝衣 社的名称却流传因之开来）。据复兴社的创办参与人康泽称，力行社成立于复兴社之后 ，是复兴社的内层组织；据1934年曾在复兴社总社组织处工作的龙步云等人称，力行社 成立于复兴社之前，复兴社是在力行社的基础上扩展的外围组织。不论何说，力行社为 复兴社的核心无疑。

　　和复兴社有密切关系的，还有“革命军人同志会”和“革命青年同志会”，后来又合并 为“中国革命同志会”。

　　这些组织强调，国民党和国民政府已经失去了“革命精神”，“腐败，争权夺利，效率 低下”，认为“在中国实行民主还不成熟”，主张采用类法西斯的权威主义手段，以暴 力、恐怖活动和中国传统文化重振国民党，“复兴民族和民族文化”。复兴社的机关刊 《中国革命》和机关报《中国日报》等报刊，大力鼓吹法西斯理论。如“我们无需隐瞒 ，我们正需要中国的墨索里尼，中国的希特勒，中国的斯大林！”（《组织与领袖》， 《社会新闻》1933年第3卷第16期）“这是一个新的时代，独裁是这个时代进步的手段！ ”（伊仁《民主与独裁》，《前途》第1卷第8期，1933年8月）据说，蒋介石曾在力行社 的一次聚会上说:“法西斯主义能救中国吗？我们的回答是:能。中国现在最需要的就 是法西斯主义。”(《蓝衣社有关资料》第11页)在这种气氛下，力行社、复兴社主张对 领袖的绝对服从，主张个人品质的节俭、清廉和保密，提倡极端民族主义，要求取消自 由主义和个人主义，实现社会的军事化。力行社、复兴社均为垂直领导，单线联系，这 种秘密组织，成了蒋介石弥补党治模式先天不足的一个重要手段。

　　关于国民党的特务机构，有一点值得注意。由于过去历史研究中的偏向，相当多的人都 以为特务机构是专门针对共产党的。实际上，国民党的特务机构，反共固然不假，但我 们还要看到它的另一面，即反对国民党内的不同派系以及反抗日本侵略，对“失去革命 精神”的国民党进行改造。例如，1932年9月由国民政府军事委员会政训队举办的一期“ 政训研究班”，实际上由复兴社控制，刘健群为班主任，强调“一个主义，一个政党， 一个领袖”，以法西斯精神训练学员。结业后，90%的学员被组成“华北抗日宣传总队” ，刘健群任总队长，在华北各地的非国民党嫡系部队中，广泛宣传服从中央，服从蒋介 石，在蒋介石的领导下“抗日救国”。这种明显的反日活动，引起了日本驻屯军的不安 。在后来的华北问题中日谈判中，日本人的一个强烈要求就是停止复兴社在华北的活动 。在日本的压力下，1935年4月，刘健群被调回南京。从这件事情可以看出，对于复兴社 在抗日宣传动员中的作用，及其“统一”并“改造”国民党的作用，甚至还有反腐败方 面的作用，视而不见是有失偏颇的。但是，特务机构的作用，建立在权威主义基础上而 不是民主主义基础上，是走向独裁统治的举措，这也是毫无疑问的。

　　训政时期的有限民主

  　在国民党的训政时期，蒋介石的本意是加强政治控制，树立中央权威，归根到底是 树立自己的权威，因此，南京政府对政治民主化是不感兴趣的。但是，中国毕竟已经大 大向现代国家迈进了一步，五四以后，社会上一直涌动着一股英美派自由知识分子的民 主潮流（如胡适、罗隆基等），另外，国民党内外的各种反对派，出于各种各样的目的 ，也以实现政治民主化作为反对蒋介石的有力武器。对于前一种文化精英的压力，蒋介 石可以不屑一顾，但对于后一类反对力量，他就无法等闲视之。甚至国民党内的“太子 党”孙科等人，也时不时提出结束党治、实行宪政的要求，“扰乱”蒋介石的既定方针 。对此，蒋介石不得不做出些许让步。特别是被国民政府奉为国父的孙中山，曾经有过 训政不超过六年的具体设计。蒋介石无论如何，也不能公然反对孙中山。所以，1932年 12月的国民党四届三中全会上作出了决议，开始了宪政的筹备事宜。

  　国民党的统治模式，搭起了一个党治独裁的框架，但又不愿放弃民主的招牌，于是 ，在其能够容忍的范围内，采取了一定的有限民主策略。有限民主的主要表现，是起用 了一批非国民党的技术专家进入政府，特别是在外交、经济、教育等方面，专家的作用 较为显著。

  　在外交方面，从国民政府成立起，就留用了著名外交家顾维钧、施肇基，1934年又 起用清华大学教授蒋廷黻（后担任外交次长）。

  　起用专家最显著的，是1932年11月成立的国防设计委员会（1935年4月改名为资源委 员会），主持者是钱昌照、翁文灏，参加这一委员会的学者有胡适、丁文江、杨振声、 张其昀、吴鼎昌、张嘉璈、陶孟和、范锐、吴蕴初、刘鸿生、万国鼎、沈宗瀚、王世杰 、周览、徐淑希等人。国民政府的现代化建设，主要是由这些人主持的。这个机构和这 些学者，不但为中国的现代化做出了不可磨灭的贡献，也为改善这一时期国民党与知识 分子的关系尽了一份力量。

  　在国民政府中，1935年12月行政院改组，下属的9个部有3个由专家主持，分别是王 世杰、张嘉璈和吴鼎昌。还有一批专家教授担任了国民政府的立法委员，即使没有在政 府任职的法律专家，如马寅初、吴经熊、陈茹玄，也参加了《五五宪草》和其他法律法 规的起草工作。

　　但是，国民党起用专家，毕竟是很有限的，而且主要是在自然科学技术方面，这说明蒋 介石始终不愿在政治上实现真正的宪政，他既想依赖专家的力量推进现代化建设，又不 愿意让别的人对他的政治行为说三道四。因此，对那些只管埋头规划工程方案的专家， 蒋氏是能够接纳而且愿意同他们合作的，但是，对那些想在政治上指手画脚的中产阶级 ，他就不那么客气了。例如，在训政阶段，南京政府对中产阶级、特别是上海中产阶级 要求参政的愿望，采取了十分坚决的拒绝态度。南京政府成立之初，为了取得上海工商 界的财力支持，政府给上海工商界的头面人物让出了一席之地，请钱新之担任了财政次 长，荣宗敬担任了工商部参议，王晓籁担任了财政部特税处副处长。在上海的地方政权 中，特别市参议会的12名参议员全部是工商界人士。到1928年10月，南京政权开始站住 脚跟了，也就对期望参政的工商界给脸色了。当时，全国商会联合会成立，提出在立法 院49个委员的席位中占有5个席位的要求，并开列了10个候选人，请国民党中央圈选，结 果不但这一请求被拒绝，而且“要挟”中央的行为本身被警告。1929年3月，对政治过于 “热心”的上海总商会，遭到了以上海市党部为后台的“流氓”袭击，最后的结果是， 一个听命于政府、不再对政治表示热心的上海市商会，取代了原来的总商会。

　　训政时期的财政

  　训政伊始，蒋介石面临的财政局势异常严峻，中央政府入不敷出，金融货币混乱至 极，用“百孔千疮”来形容也毫不过分。为了眼前维系住一个政权的需要，南京政府对 上海工商界的粗暴搜刮（14个月筹款一亿），激起了上海资产阶级的严重不满。但如果 不采用这种饮鸩止渴的办法，南京政权眼下就维持不住。对此，蒋介石别无选择。 为了解决财政危机，国民政府采取了几项重大举措，取得了令人瞩目的成果。平心 而论，南京政府的财政措施是极为成功的。这几项举措主要是:关税自主，裁撤厘金， 发行公债，改组银行，币制改革。

　　关税自主

  　关税自主有着财政和外交两方面的意义。国民政府实现关税自主的动力，主要出自 财政考虑。在南京政府的统治年代里，关税收入要占全部税收的半数以上，因此，征得 关税自主权，不仅是一个外交上的面子问题，而且是一个关系国民政府生死存亡的实质 问题。

 　 1928年6月，二次北伐收复北京（改名北平），7月，宋子文就到北平与各国协商关 税问题。美国人为了在中国扶持起一个强有力的中央政权，率先与中国合作，7月25日， 美国驻华公使马克谟与宋子文签定了《中美关税条约》，承认了中国的完全国税自主权 。接着，挪威、比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、荷兰、英国、瑞典、法国、西班牙等 国先后都与中国缔结了关税条约，承认中国关税自主。但是，日本人一直在关税问题上 同中国过不去，迟迟不肯修约。在最惠国条款的约束下，一国不承认中国关税自主，其 他国家就可援引。在国民政府的多方努力下，1930年5月，与日本也缔结了关税条约，关 税自主终于实现。

  　关税自主后，国民政府不但有了较为稳定且数量可观的财源，而且有了采取其他措 施（如发行公债）的担保手段。从关税收入的数量来看，如果以1925年的指数为100，1 928年上升为149，1929年为229，1931年为307，1934年为318。关税收入的持续增加，为 国民政府提供了财力支持。

　　裁撤厘金

  　厘金是晚清政府在镇压太平天国时采用的一项特殊征税措施，对于国内工商业的发 展起了极大的消极阻碍作用，外国商人也极为反感。1921年的华盛顿会议，曾要求中国 政府裁撤厘金。1928年议定中国关税自主权时，虽然申明不以裁撤厘金为附加条件，但 撤厘的意图十分明显。南京政府为此专门召开了裁厘会议，决定从1929年开始裁厘，半 年完成。在中国历史上实行了半个多世纪的厘金制度，最终在南京政府手里寿终正寝。 裁厘后，国内商品流通条件有了重大改善，加上度量衡的统一，交通的统一，国内市场 的大环境有了改观，促进了商品经济的发展。

　　发行公债，改组银行

 　 为了解决政府的财政困难，南京政府沿用了北洋政府的老路——发行公债。国民政 府在发行公债中，采取了极大的让利政策。1927至1931年，政府共发行公债10.58亿元， 而实际收入为5.38亿元，让利达5.2亿元，几近对折。这些巨利，使银行业迅速发展起来 。1928至1931年，仅上海一地，就新成立银行23家。全国28个重要银行的总资产，由19 26年的13.91亿元增长到1931年的25.69亿元（当时全国工业资本不到10亿元）。1935年 以后，财政部长孔祥熙用公债作武器，拿公债作官股，增加向民营银行的投资，使中国 银行、交通银行的官股都占到了50%以上，孔还出任豫、鄂、皖、赣四省农民银行改组的 中国农民银行的董事长。从此，以中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行四大 行为首的国家金融系统支配了整个中国的财政金融。中国通商银行、中国实业银行、四 明商业储蓄银行、新华信托银行小四行，也被官商合办、政府控股、干预人事等方式拉 进了国家金融系统。国家资本在金融业中占据了主体和主导位置。

　　币制改革

  　币制改革可以说是国民政府最成功的措施。南京政府成立之初，市面流行的货币主 要是银元，而且种类繁多，还有各发币银行形形色色的纸币。但在商业往来和国际结算 中，使用的单位仍然是银两。1933年6月，南京政府在上海首先试行“废两改元”，4月 起在全国推行，统一了货币，实行银本位制。

 　 但是，银本位制受到世界银价的剧烈冲击。1934年6月，美国实行《白银法案》，高 价收购白银，世界银价暴涨，中国白银大量外流，使中国出现了银根紧张的经济恐慌。 在银根恐慌的背景下，政府乘机以公债入股救济，接管了主要银行。1935年，在英国专 家李兹罗斯的帮助下，南京政府推出了根本性的币制改革方案。

  　从1935年11月起，币制改革方案正式实施。按改革方案的规定，中央银行、中国银 行、交通银行三行发行的纸币为法币（后增加中国农民银行），所有完粮纳税、公私款 项、商业贸易，一律使用法币，不得再用现银和银元。并宣布“白银收归国有”，民间 的生银、银元，均在三个月内兑换成法币。到1936年6月，民营银行钱庄向政府交售了2 .255亿元的白银，民间个人和企业向政府交售了3亿元白银，外国在华银行除日本外，也 都将存银交售给了中国政府。据杨格估计，到1937年，收归国有的白银大约5亿盎司。币 制改革后，南京政府将大量白银运到纽约、伦敦，换取外汇。有了外汇储备，法币也就 有了稳定的基础。

  　币制改革使南京政府的腰干硬了以来。于是，原来发行的本来就还不起公债，开始 被政府以强硬手段赖帐。1936年，南京政府发行了14.6亿元的“统一公债”，把原来的 各种旧公债统统换成新公债，使旧债彻底了结。新公债利率被压到低限，而且还本期限 较长。但是，由于有稳定的外汇储备，公债信用反而大大提高。除了统一公债，南京政 府在1936年还发行了复兴公债3.4亿元，加上铁路建设公债等小数额建设性公债，当年政 府发行公债的数量达20亿元。扣除掉整理旧债的14.6亿元，新债也有5亿余。尽管公债数 量大，但除在整理之初市价下跌外，其后一直上涨。到1937年卢沟桥事变前，公债价格 上升到了最高点。

  　币制改革后，物价上扬，货币供应增加，民众购买力上升，银行利率普遍下降，储 蓄增加，用于工商业的投资大幅度增加，外汇率的稳定也促进了外贸，出口额迅速增加 ，外贸赤字迅速缩小，整个国民经济出现了欣欣向荣的势头。 但是，国民政府的财政措施缺陷也是十分明显的。第一，它在财政改革、特别是在发行 公债中获得的利益，所形成的官僚资本，作为一种后起国家的资本积累方式，没有充分 运用到现代化建设中去，而主要用于政府的非建设性消耗。第二，它的财政改革，始终 没有解决农村问题，在严格意义上讲，国民政府的财政是一种中央财政、城市财政，而 不是真正意义上的国家财政。国民政府的财政，主要依靠关税、盐税、统税三大税，在 1936年，三大税占财政总收入的64.6%。这三大税都是城市税收和工商税收，而农业方面 的土地税，则在1928年正式划归给各省管理。“然而它意味着，为了换取各省软弱无力 的政治支持，中央政府放弃了对创造国民总产值65%的农业部门的任何财政权力，这样， 也就放弃了对不公平的土地税制进行彻底改革的任何努力。”(《剑桥中华民国史》第一 部第117页)这一后果是十分严重的，一方面，它失去了农业性积累资源，另一方面，也 使它无能推进农业的现代化建设。在国民政府的这一遗产上面，任何一个接替者，都会 面临着一个失去了农业现代化有效契机、又极难“补课”的困境。

　　训政时期的军事

  　现代军队的建设，一是技术装备问题，包括武器装备、作战手段、军事训练、军人 素质等各个方面，二是军队和政治的关系问题。在前一点上，南京政府有了巨大的进步 ，但在后一点，而且是更为关键的一点上，南京政府助长了军队干预国家政治的行为。 在实现统一后，南京政府下大功夫解决军队问题，经过“新军阀混战”以后，国民 党嫡系部队（一般称之为“中央军”）有了长足的发展。但直到全面抗战爆发前夕，由 于国内战争不断，军队的整编一直流于空谈。到1935年，为了准备对日作战，国民党对 自己的军队进行了整编。1935年3月，由蒋介石的亲信陈诚负责，成立了陆军整理处，负 责全国陆军整编。计划从1935年到1938年整编60个师（到全面抗战爆发，完成整编的为 50多个师）。整编师的人员和装备为:官兵10923人，步骑枪3800枝，轻重机枪328挺， 各式大炮和迫击炮46门，掷弹筒243具。每个师均根据现代军队作战的需要设立工兵、炮 兵、辎重、通讯营。依靠德国易货贸易的进口军火，军队装备也有了很大变化。到全面 抗战爆发前夕，“中央军”在装备、武器以及作战手段方面，已经成为一支较为现代化 的军队，而且在1933年美国供给的4000万美元基础上组建了空军。为了对军官进行训练 ，蒋介石主持开办了庐山军官训练团，以现代军人素质和传统道德修养并重，重在训练 军官的服从性和纪律性。

　　但是，军队是南京政府的支柱，蒋介石不但没有制止军人干政，反而在一定程度上助长 了军人对政治的影响和压力。在整个国民党统治时期，军人在政局中的作用都是十分重 要的。

　　训政时期的外交

  　南京政府从建立之初，就有着在外交上倒向英美的倾向。1927年蒋介石第一次下野 以后，曾到日本寻求日方的支持，结果大失所望，日本人为了他们在满蒙的利益，再加 上他们已经在北洋军阀那里下了过多的本钱，不愿支持国民党的北伐统一。蒋介石在访 日时已深深感到“中日亦无合作的可能”。二次北伐时，日本人在济南惨案中的残暴， 不可能不给蒋介石处理外交问题的思路留下深深的烙印，尽管当时蒋介石急于实现统一 而对日本人采取了非凡的、甚至可以说是屈辱的忍让态度，但对于一个大国的领袖，特 别是一个在北伐之初敢于面对十倍于己之敌毫不退缩的强硬派军事领袖来说，这种屈辱 无疑是韩信式的胯下之辱，一旦时机成熟，报复只是迟早的事。

 　 相形之下，日本人在对南京政府的态度上，比其他西方国家要恶劣得多。美国为了 自己在远东的利益，则对南京政府最为友善。从1928年7月25日美国率先承认国民政府开 始，德国、挪威、比利时、意大利、丹麦、荷兰、葡萄牙、瑞典、西班牙、英国、法国 都在1928年内先后承认了南京国民政府。南京与英、法、美的友善，自然会导致与日、 俄的疏远。同历届北洋政府尽可能取得日本的支持不同，南京国民政府在外交上取了一 条中国历史上颇有影响的策略——“远交近攻”。当然，当时的南京政府，还谈不上对 日敌对，但无论如何，对日本是有戒心的。

  　南京政府的这种外交趋势，使它既进入了国际社会，又赢得了国民的支持。背靠英 美和背靠日本，其客观效果是大不一样的。日本政府是一个有着严重小国心理的短视政 府，它支持北洋政府，是为了换得看得见摸得着的现实利益，因此，它对北洋政府的支 持，是以中国权益明显大量损失为代价的。所以，北洋政府在对日交往上，被人们视为 卖国政府，也是理所当然的。北洋政府的领导人，何尝不明白这一点。但是，迫于自身 的财政压力，迫于要从日本取得经济支持以维持生存的心态，使其不得不付出了沉重的 外交代价。南京政府倒向英美，英美人起码在中国的领土权益上不像日本（也包括苏俄 ）那么贪得无厌，表面上总还算比较公正，再加上南京政府采取的改订新约、收回权益 等措施，使南京政府在相当一批国民心目中，第一次摘掉了晚清以来“卖国政府”的帽 子——当然，各种政治上的敌对力量对南京政府“卖国”的谴责，自然应另当别论。

  　至于南京政府对苏联的政策，如果站在“保卫社会主义苏联”的立场上，自然是要 谴责的。但是如果站在自己国家和民族的立场上，则情况有所不同。1927年广州起义后 ，南京政府很快就与苏联断交。试想，任何一个政府，如果允许一个外国公然支持本国 的某种力量（哪怕是以正义、进步为名义的力量）在国内以暴力推翻或颠覆现政权而不 表示任何反对态度，那么这个政府的执政者恐怕就是傻瓜。南京政府对苏联的敌意，应 该说是一种条件反射式的反应。况且，苏联人在对待中国的行径上，也不是十分光彩的 。在中东铁路和东北、蒙古的利益问题上，苏联人同中国人、日本人都是有不可克服的 冲突的。1929年，张学良在南京政府的怂恿下，有意对抗苏联，并挑起武力接管中东铁 路的中东路事件和绥芬河战斗，在一定意义上，是一种收回权益的民族行为。总体上说 ，南京政府对苏联的外交方针，如果撇开意识形态的因素，可以说是无可厚非的。 在外交方面，南京政府建立之初，就有一个重大的成就，即改订新约。1928年6月15日， 南京政府对外发表宣言，要求各国“重订新约”。7月7日，外交部提出了具体的改订新 约办法:“（一）中华民国与各国间条约已届满期者，当然废除，另订新约。（二）其 尚未满期者，国民政府应即以相当之手续解除而重订之……”（《南京国民政府关于重 订条约的宣言》1928年7月7日，《中华民国外交史资料选编（1919~1931）》第456页， 北京大学出版社1985年）。

  　通过另订新约，各国的协定关税权，一概被解除，中国取得了关税自主权。另外， 各国的领事裁判权，也都基本解除，条约期已满的国家，除日本坚决不取消领事裁判权 外，西班牙、葡萄牙、意大利、丹麦、比利时取消了领事裁判权，条约期未满的国家， 均在口头上表示同意取消领事裁判权。在这一基础上，南京政府于1931年5月公布了《管 辖在华外国人实施条例》。

  　关于南京政府的改订新约，我们过去的一些历史论著评价偏低。一般认为，改订新 约收回了部分国家权益，但是，没有从根本上彻底废除不平等条约，反映了国民政府在 对待帝国主义列强问题上的软弱性，更有甚者，还有指责国民政府是“卖国”、“投靠 帝国主义”的。实际上，改订新约是南京国民政府在外交上的一大胜利。从不平等条约 的内容来看，晚清以来的不平等条约，其不平等性主要反映在开口通商、割地租地、赔 款、关税协定和领事裁判权等方面。开口通商是西方列强对晚清中国闭关锁国政策的惩 罚，其不平等性主要表现在以西方意志强迫中国上，而不是表现在开口通商本身上，况 且到了民国时期，闭关锁国政策不仅被西方所反对，而且为追求现代化的国民政府所不 许。割地租地问题复杂得多，根据国际法“不咎既往”“承认现状”的原则，要一下子 干净彻底处理清楚历史遗留问题，是不可能的，也是不现实的。中华人民共和国成立后 ，还承认了香港、澳门的现状，我们有什么理由指责国民政府类似的做法呢？赔款问题 则相对简单一些，除了庚子赔款外，其他赔款都已成为历史，况庚款在当时只是向中国 的再投入问题。因此，真正体现国际交往的不平等性并在民国时期仍有重大影响的，主 要是关税协定、领事裁判权、租界三大问题。南京政府紧紧抓住了关税和领事裁判权问 题改订新约，确抓住了回收权益的关键。自晚清以来的不平等条约问题，并不是随着19 49年“一声炮响”而宣告终结的，而是在南京政府手里基本解决的。

  　在对外交往和谈判上，宋子文精通国际情况，参与谈判的是一些比较杰出的外交家 ，因此，国民政府在谈判策略上也是十分成功的。他们充分利用了日本和美国在东亚的 冲突，把和美国的谈判作为突破口，拉住了其他西方国家，孤立了日本。这样，取得关 税自主权和取消领事裁判权都比较成功。可以说，从此开始，中国才真正以平等的身份 进入了国际社会。至于中国以大国身份参与国际事务，则是在抗战以后的事情。

　　1931年的“九一八事变”后，南京政府的政策是尽量避免与日本的武力对抗，但是，坚 持从外交渠道积极努力，力争国际力量对日本侵略行径的谴责和抵抗。单一指责南京政 府“卖国”有失偏颇。从外交上的争取国际同情与支持来说，南京政府还是做了大量有 益的工作。至于南京政府为什么对日本采取不抵抗政策，原因是显而易见的。“九一八 事变”时，南京政府确实采取了“不抵抗政策”，但从热河抗战、长城抗战起，南京政 策的基本国策是“一面抵抗，一面交涉”。到华北危机时，南京政府的态度日渐强硬。 在对日谈判中，开始采取针锋相对的做法。


　　国民党政府的成就

 　 公正地评价南京政府的成就，是民国史研究的一个重要问题。在困难重重的情况下 ，南京国民政府取得了一定的成就。特别是这一时期只有十年时间，而这十年的前四年 南京政府不得不为保卫自己的政权、为自身的生存而努力，后六年则不得不面对日益严 重的外来威胁，在日本入侵的阴影下分散建设力量。考虑到这种历史条件和环境，南京 政府在政治、经济、文化等各方面的成就还是值得肯定的。

　　政治现代化

  　在这10年，南京政府重建中央权威，完成对全国的实质统一，并试图以中央政权的 强大力量推进中国现代化的努力，有着实质性的进展。晚清以来，中国在政治上第一次 重新取得了凝聚力，权威主义政府的建立及其作用，收到了明显的效果。 但是，在这10年中，中国的政治民主化进程明显受阻。从晚清思想文化变化到五四 时期激进知识分子在中国掀起的民主波澜，被南京政府以重建中央权威的行为平息了下 去。尽管蒋介石向全国人民许了“不久的将来”（据说是六年）就要实现宪政的大愿， 但是，恐怕只有那些十分天真的、完全不了解国情的英美派人士才会相信，一般民众最 大的可能是走着瞧式的半信半疑，力图在政界占据一席之位的实力派和政客，则根本不 会相信蒋介石的这一许诺。所以，在训政时期起劲叫嚷在中国推行宪政的，主要有两种 人:一种是真心实意在中国推进民主、推进宪政的人（如第三条道路的主张者，但这些 人在政治上的影响力不大）；另一种则是认定了蒋介石不会实行宪政，所以才借推进宪 政之名倒蒋氏之台的人。政治民主化的真诚追求，在训政十年中，异化为执政者和反对 者进行权力游戏的工具。此后，民主在国家政治中究竟是手段还是目的的问题，竟困扰 中国一直到现在。 训政时期中国的政治民主化受阻，其原因不仅在于以蒋介石为代表的执政者从内心 不愿意实现政治民主，更重要的是那些力主政治民主化的自由派知识分子在内患丛生、 外敌（日本）紧逼的情势下，也在一定程度上认可了强权政治。例如，清华的历史学教 授、在南京政权外交中有着卓越表现的蒋廷黻，就是集权政治的鼓吹者和支持者之一。 就连醉心于美国式民主的胡适先生，也在现实面前让了步，把自己在政治上的“民主政 府”的要求，换成了无论民主还是独裁都可适用的“好人政府”。由“民主政府”到“ 好人政府”，表现出的是一种理想无法实现而不得不降格以求的无可奈何心态。连这一 部分在中国主张民主政治最得力、而且最有理论说服力、被西方称之为“社会良心”的 精英式人物，对在中国实现政治民主都失去了信心，政治民主化的艰难，由此可想而知 。

　　经济建设

  　南京政府的经济建设总方针，以发展国家资本、开发国防工业主主导，体现了孙中 山“发达国家资本，节制私人资本”的建设思想。其中，以1928年设立的全国建设委员 会、1931年设立的全国经济委员会、1935年设立的全国资源委员会的工作最具代表性。 1932年10月，一批对蒋介石有影响的名流学者出于爱国热情，出于对国防建设的关 心，发起并组建了国防设计委员会（1935年改组为资源委员会，隶属于国民政府军事委 员会）。该委员会的宗旨，是进行国防资源的调查、开发和动员，通过国家有计划的大 规模投资，在较短期间建立符合国防需要的重工业基地。这一方略，对于重工业几乎等 于零的中国来说，具有极为重要的意义。在此之前，中国尽管有了近代工商经济，但都 集中于轻工业，而且分布、结构都不合理。如果国防设计委员会的计划能够得到不折不 扣的实施，对于中国的现代化，无疑是一件幸事。 在1935年国防设计委员会改组为资源委员会之前，其实际负责人翁文灏、钱昌照主 要进行了“发达国家资本”的调查研究工作。到1935年，“重工业建设五年计划”制定 了出来，委员会也改组为全国资源委员会。 “重工业建设五年计划”把工业建设的重点放在湖南、湖北和江西。之所以设计出 这种布局，主要出自三点考虑:第一，过去形成的工业城市，除武汉外，其他都在沿海 ，从天津到上海再到广州，无一不是外敌攻击的首选目标，所以，在战略上，以两湖和 江西为重工业基地，以沿海城市为轻工业基地，既可以互相依托，又能避开外敌入侵的 攻击。可以说，国防设计委员会的这种设计，是中国最早的“三线建设”计划(“三线” 的提法，出自1964年5至6月中共中央工作会议上毛泽东的讲话，一线为东北及沿海各省 ，三线为长城以南、京广线以西的内陆地区，二线为一、三线之间区域。和“大三线” 相对，一、二线也要划出若干地方为区内“小三线”。“大三线”建设奉行“分散、靠 山、隐蔽”的方针。从1965年三线建设全面铺开到1982年方告结束。国民党的重工业建 设五年计划和共产党的三线建设，除对日、对苏的战略不同外，指导思想极为相似，值 得对比研究)。第二，两湖江西一带，有丰富的战略资源可以利用，特别是有锑、钨等丰 富的有色金属矿藏，可供重工业开发。第三，两湖江西的重工业基地，可以和沿江沿海 的上海、广州、武汉互相依托，形成较为合理的中国工业总体布局。 当然，以两湖江西地区为主建设重工业的布局设想是以假如对日发生战争时“御敌 于国门之外”为前提的，这固然表现了技术专家的书生气，但也无可厚非。因为我们不 能要求技术专家同时是政治家，特别是不能要求这些专家对军事战略问题负责；另外， 除了政界的少数高级人士以外，绝大多数中国人，不可能也根本不会设想在日本入侵中 国时，中国会丧失如此广大的领土。如果在30年代初期就有人提出“以空间换时间”、 “持久战”，并主张放弃京汉、粤汉以东地区，很难不被认为是“卖国贼”，即使不被 认为是“卖国贼”，那么也会被当作疯子无疑。另外，更现实的问题在于，当时中央政 府对西北、西南地区根本缺乏控制能力，也使这些专家们不可能将重工业战略布局的重 点放到更偏西的地区。 “五年计划”所遵循的基本方针是:投资集中于重工业，其经营范围如下:国防必 需的；在国防上和经济上有统筹必要的；特种产品可以左右国际市场的；规模宏大而私 人无力筹办、或私人虽有力量但经济上风险过大的；精密制品为自给上所必需且技术难 度大、目前经营无利可图的。总体上看，这一计划的核心是发展国家控制的重工业进而 由国家控制重要产业部门，但又要尽可能避免与私营资本的冲突。 “五年计划”的总投资为27120万元，从1936年开始，用五年时间建立冶金、燃料、 机械、电器、化工等30余家工厂，使国防必需的战略物资基本做到自给。当然，由于众 所周知的原因，即抗日战争的爆发，五年计划实际上只执行了三年，从1936年7月到193 9年3月，国库只投资了2820万元，原计划的30余个工厂，实际动工的有21个，真正完成 的只有3个，而且完工的以及没有完工的工厂，由于在战争期间不断内迁，也没有发挥其 战略作用。但是，它的实质意义，在于为中国构建了一个基本的工业建设蓝图和框架， 并使中国的国有工业形成了一定的基础。 过去，我们的不少历史书籍上都把这一计划说成是“空想”，更有甚者还有说成是 “骗局”的，例如，许多书上都振振有词地指责说:南京政府根本无意于实现五年计划 ，计划的三亿元实际投资到位的仅三千万，只有计划的十分之一。这种说法表面上有道 理，实际上是有问题的。首先，计划本身被战争打断，如果没有战争，国家的投资将会 占到一个可观的比例。其次，计划本身就不是全部、甚至不是主要依赖国家投资的，而 是依赖于引进外资的。就在计划开始实施的1936年3月，中国和德国签定了易货偿债协议 ，德国提供一亿马克贷款，中国用钨、锑、桐油、生丝、猪鬃等物资抵付，资源委员会 直接从中分得一千万马克作为机器设备购置费用，同时，德国向中国提供军火、兵工厂 和其他重工业设备，并负责工厂设计、厂房建设、设备安装直到开工运转的全部技术问 题。显然，计划是切实可行的。在实施易货贸易方案时，资源委员会实行了对钨和锑的 统制管理（过去的历史书，把这种统制说成是对民营企业的“强制剥夺”）。正是资源 委员会的努力，使中国的重工业在国家统制的前提下开始起步。在这一阶段的经济建设 中，它起了极为重要的作用。 经过十年的努力，南京政府在城市经济和工商交通部门经济方面取得了令人瞩目的成就 。不但有了初步的工业体系，而且工业布局起了较大变化，特别是交通业的发展，公路 和铁路建设的成就极大，尽管路况较差，却基本建立了中国的交通网络框架，为以后的 经济建设以及战争准备提供了基础。 由于自给自足的农业经济仍然占国民经济的主体，由于对外贸易在国民经济中的份 额有限，所以，1929到1933年的世界经济大危机，对中国没有造成重大的消极影响。 从总体上看，南京政府把自己的立足点放在城市的现代经济部门之上，对农业经济缺乏 相应的改造和扶持措施，听任农村自生自灭，这是它的一个致命失误。也正是由于这一 失误，使共产党找到了自由驰骋的天地，积聚起了推翻它的力量。正如费维恺所说的那 样:“对南京政府来说，它放弃了土地，而主要从现代经济部门获取它的收入，这就无 异于用纸建筑城堡。”(《剑桥中华民国史》第一部第111页)1949年以后台湾当局狠抓土 地改革，恐怕与其对这一失误的深刻反思不无关系。

　　在训政时期的经济建设中，有一个成功的范例，值得今天的研究者重视，这就是云南的 “以烟易烟”。从民国建立到1935年以前，云南成为中国最有名的鸦片产销地，烟税成 为云南的财政支柱。从1935年起，云南地方当局在南京政府的支持下，开始进行经济结 构调整。首先，在禁烟中实行官方垄断经营，利用供给短缺、烟价上涨的特定时机，以 烟找钱，从鸦片中获得巨额利润，作为调整产业结构的资金积累。官方垄断的方式是统 收和统运，即统购统销。为了统运，成立了统运处，由商贩从弛禁区域收购烟土，统运 处再从商贩手中统一收购，然后由统运处组织烟商统一运销省外，分片包销。在统购统 销的前提下，官膏价格轮番上涨，但却不设戒烟所，依赖于价格手段迫使烟民自觉禁绝 。统购统销所获得的巨额收益，再投入到产业建设和农业改造上。云南经济委员会创办 之初，省府就给拨款七百余万元滇币。龙云在事后称，他先后拨给经济委员会的建设资 金有黄金数万两，滇币二千余万元，还有为数不少的英镑和美元。依靠这些资金，云南 建立了二十多家官办的工矿农企业。而相当一批烟商也窥测时局动向，把经营鸦片所得 资金投入民办工矿企业。同时，由缪云台等人负责，由农矿厅、建设厅进行产业改造。 在工业方面，改进冶炼技术，精炼大锡，增加其附加值，实现个旧大锡直接出口欧美市 场。在农业方面，以推广烟草为主，辅之以棉花、油桐、甘蔗等经济作物和小麦等小春 作物，作为禁烟后的农业替代作物。在财政金融方面，由财政厅负责，裁汰关卡，精减 人员，节省开支，建立会计制度，清丈土地，公平税赋，同时利用大锡出口的特殊外贸 条件，征收入口货特税，落实特种消费税，一方面增加财政收入，一方面限制进口和畸 形高消费，并实行滇币与英镑直接汇兑，采用跟单押汇制度，有效地管制外汇。通过这 些种种措施，齐头并进，实现了云南的“以烟易烟”，调整了产业结构，发展了地方经 济，增加了财政收入(详见秦和平:《云南鸦片问题与禁烟运动》，四川民族出版社199 8年版)。


　　农村问题

 　 中国的现代化建设，有一个重要的问题是如何实现农业现代化。南京政府并不是完 全放弃了对农业现代化的追求和努力，恰恰相反，它在这一方面作了许多工作，但是， 南京政府的农业政策几乎全盘失败了。在不断失败后，南京政府放弃了对农业现代化的 追求，对广大农村实行了听之任之、视而不见、放任自流的鸵鸟政策，失去了中国历史 上农村变革、农业变革的一个有利时机，也播下了自己在大陆被推翻的种子。

　　中国的农村不同于欧美的农村，中国的农民也不同于欧美的农民，中国的农业经济更不 同于欧美的农业经济，任何一种企图用欧美农业现代化模式来改造中国农业的设想，都 是行不通的。中国与欧美在农业上的差异主要有:第一，农业人口绝对数量远远超出欧 美所能想象的水平，就人口比例来说，工业化以前的欧美，同样是农业人口占多数，但 是，由于人口总量不同，农业人口在总人口中占到70%至80%，对整个社会的影响大不一 样。就中国的情况来说，农业人口的数量巨大，使得土地人均数远低于其他国家，特别 是人均耕地数量，在南方只有几亩。明清之间，由于“摊丁入亩”政策和“永不加赋” 的许诺，使农业人口的增长失去了政策性调控手段，只有天灾人祸和最低生存线才能对 人口有所影响，使得农业人口的数量，一直保持在维持最低生存标准的界限上。从1650 年到1850年的200年间，人口增长两倍多，耕地仅增加63%。后起的工业，远远不能容纳 农村过剩的人口。如何在农业现代化过程中解决农村剩余劳动力问题，成为农业现代化 的首要问题。第二，农业经营规模小，不但自耕农是小规模经营，即使大地主，也以“ 化整为零”的租典式经营为主。加上中国普遍实行的家庭析产制，一般都以核心家庭为 社会基本单位。因此，中国的农业经营，一直是一种小规模的分散经营。生产单位之小 ，是世界上绝无仅有的。本来，从汉代以来，中国就以“五口之家”作为标准农业生产 单元，民国时期，一般农户仍为4～6人。一般都是一个家庭在10亩、甚至不到10亩的土 地上耕作，使得农业的集约经营、大规模经营十分困难，除了在东北、西北等地广人稀 之处可以有限地进行农场式经营外，其他地方要兴办资本主义式的大农场极为困难，即 使有个把也是特例而不是可以普遍推广的。中国式小农，同美国式动辄以上百公顷土地 计量的小农，不可同日而语。由于经营规模小，机械化汽油农业，也不是中国农业现代 化的出路。所谓“农业的根本出路在于机械化”，必须以大工业能够从农村大量吸取劳 力，从而把农业人口控制在总人口的20%以内为前提。而这在中国显然是做不到的。第三 ，农业经营的效率低下而生产水平极高。就粮食单产而言，中国已经达到了很高水平， 但是，这种高水平是以投入过量劳力为代价的。根据有关调查资料，农户拥有的耕地面 积和投入单位工时成反比。“我们注意到，每户耕种面积少于4.9亩时，每亩用工50.4个 ；耕地面积在15～19亩之间，每亩用工31.5个，耕地超过20亩时，每亩用工不超过21.1 个。随着耕种面积增加，单位面积用工量呈下降趋势。尽管小农户拥有的劳动力比大农 户少，但它们耕种时仍投入了超过需要的工量。这是个非常值得注意的问题。”(转引自 《剑桥民国史》第二部第263页)这种过剩劳动力向土地不计成本式的过量投入，提高了 农作物收益的单位成本，降低了农产品的市场竞争力，对农业现代化的制约极大。第四 ，农产品商品化程度低，主要用于农民自己消费而不是用于供应市场。尽管中国农业生 产的单产很高，但由于人口的密集和生产投入的单位劳力过多，致使人均水平很低。农 产品的极大部分，都要用于自身消费。尽管有统计数据表示，民国时期的农民，有半数 甚至超过半数的农产品要上市场交易，但其中的大量交易属于村与村之间在同一集贸市 场的生活必需品互换式交易。

　　所谓农业现代化，无非包括以下内容:第一，实现农产品的商品化，使整个农业进入市 场经济的大潮。而要实现农产品的商品化，又要以农业能够生产出大量剩余产品为前提 （这一点，南京政府和后来的共和国都未能实现）。第二，使广大农村接受现代文明， 摆脱几千年来历史积淀的愚昧落后状态，把传统的农民阶级更新为新的农业工人和农业 经营者（这一点，在南京政府时期的定县和邹平实验区内得到了初步实现，但南京政府 管辖的大多数区域及苏区都没有实现）。第三，提高农业生产效率，使其与工业生产效 率相匹配（这一点，所有的农村改革试图都未能实现）。第四，改进农村组织和管理， 使其成为现代社会的有机组成部分（这一点，南京政府的实验失败，共和国以军事化即 公社化的方式使农村组织走上了另一条道路）。第五，解决好农村的两极分化问题，使 农村形成稳定的社会构成，中农和富农能够在农村占到相当的比例，并对政权形成有力 的支持（这一点，以苏区直到共和国的中共做得最好，抗战时期比较稳定的根据地都形 成了大量新中农和富农，阎锡山治下的山西次之，见后述）。上述几个方面，南京政府 一个也没有做到。南京政府实际控制不了的部分地方（如韩复榘治下的山东，阎锡山治 下的山西等），在当地政府的支持下，试图实现以上内容中的部分目标，而且确受到了 一定效果，但并未促成农村的整体现代化。即使是解决农民及农村问题最成功的中国， 也是把注意力的焦点放在对农民的政治动员上，同样没有能够完成农村的现代化变革。 （一）南京政府实现农业现代化努力的失败

  　南京政府成立后，要说其根本不重视农业经济和农村建设，那是不公道的。恰恰相 反，南京政府在农业领域花费了极大的气力，也采取了许多措施，其中最主要的，一是 进行省以下政权的调整，二是进行土地清查和整顿，三是推行减租政策，四是开展了复 兴农村的整体运动。但是，这些措施，无一例外，全都失败了。对于南京政府农业政策 的失败，仅仅进行谴责性批评或扣上一顶政治性帽子，那就显得过于浅薄了。如果对其 进行实事求是的深入分析研究，找出问题所在，则不仅是民国史研究的一大突破，而且 对于目前的农业现代化建设不无参考借鉴价值。

　　进行省以下政权的调整

  　任何改革，都必须有强有力的推行人员，农村改革也不例外。即使有相应的推行人 员，他们还要能动员起大多数民众支持自己推行的改革，否则，成功的希望实在渺茫。 南京政府在农村改革上所做出的种种努力，都遇到了这一难题。

  　要弄清这一问题，必须弄清中国农村社会的基本管理机制。直到大革命前，中国的 基层社会基本上是一个由乡绅自治的社会，政府所能起的作用微乎其微。大革命对地方 土豪劣绅的惩治，农民运动的兴起，使得乡绅的政治地位发生了严重动摇，乡绅原来千 百年形成的在地方上超人一等的光环被打破了，湖南农民对乡绅的游街、戴高帽子等行 为，一方面是对土豪劣绅长期称霸地方的一种反抗，另一方面也是对几千年来农村权威 的一种否定。在经过大革命洗礼的这种地方，乡绅的地位一落千丈，土豪劣绅被镇压的 镇压，被赶跑的赶跑，即使是“正绅”，也不免受到连带冲击。因此，在农民运动广泛 发展的省份，旧有的农村权威不复存在，而国民党政权又不许在农民运动中涌现出来的 农会新秀在农村政治中起主导作用，重组农村社会，成为南京政府的一大难题。由于南 京政府对地方基层组织任职者的“恒产”要求和“热心公益”的要求，新的基层组织， 仍然离不开乡绅。但经过农运冲击的乡绅，要么更加谨慎小心，当一个挂名不干事的好 好先生，免得在动荡不安的社会里再受冲击，要么就是把在革命中失去的东西捞回来， 变本加厉、反攻倒算的土豪恶霸。至于没有受到农运冲击的地区，旧有的农村社会结构 没有被革命浪潮打破，世代主宰乡里的乡绅族长依然按旧有方式管理着农村。无论是革 命后出现了权威真空的农村，还是没有革命而保留着旧有权力结构的农村，政府推行改 革政策，都会遇到极大阻力。

　　正如当时人所言，乡村的领导人，“大概分作两派，一派 是不做事体的好好先生，一派是武断乡曲的土豪劣绅”。任何改革政策，都会碰到利益 调整问题，农村改革也不例外。所谓“不做事体的好好先生”，是那些被革命整怕了， 或者从消极面接受了革命的教训乡村头面人物，他们为了维护自己在农村中的地位，对 于自耕农和佃农反对的事项，或者是地主反对的事项，都采取宁愿得罪政府也不愿得罪 乡民的策略，自然无法推进南京政府的改革措施。所谓“武断乡曲的土豪劣绅”，是那 些急于对革命进行反攻倒算，或者是那些没有见过革命的阵势，从来不知农民反抗有多 厉害的地方豪强，他们更不愿意推行有损于自身利益的改革举措。因此，南京政府的农 村改革，首先碰到的问题是干部问题。 省与乡联系的中介是县长，为了解决县长的合格人选问题，南京政府采取了公开考 试的办法来选拔。但是，费尽九牛二虎之力，在训政的十年中，考试选出的县长人数太 少，根本无济于事。30年代的2000多个县长，真正通过考试选拔的不足100人，仅占5%。 如果仅仅是人数少，倒还可以逐步解决，但这些考选的县长往往过于书生气，其行为规 范、为人准则与那些传统县长不是一个路子，十之八九被传统县长所排挤而无所作为。 在区乡一级，南京政府试图用培训自己的人才取代原有的土豪劣绅，但这一培训无疑是 纸上谈兵。按统计，全国要培训的县政人员共需1118.7万人，所需经费竟达7.6亿元，这 是南京政府无论如何也做不到的。即使培训出来少量人员，一到实际岗位上，就被指责 为“乡望不足，经验缺乏”，无法同强大的旧势力抗衡。因此，南京政府不得不承认现 状，依靠传统的农村管理者。另外，南京政府绝不会像中共那样，依赖农村中的被压迫 阶级打破现有秩序进行农村政权的重组，为了保证安定，它在区乡政权中只能依赖有“ 恒产”者，甚至包括农会在内，都严格进行了产业上的限制。1930年中央政治会议通过 的《农会立法原则》，规定农会会员的条件为“耕作农地面积在20亩以上”或“中等以 上学校毕业习农业者”，从而把大量的半自耕农、佃农排除在乡村政治之外。当时就有 人抱怨道:政府的举措，甚至包括中央的法律，“往往传到省政府时打了一个折扣，传 到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所剩无几……地方政府尤其 是乡村政治组织充满着豪绅封建势力，很难希望它来忠实地执行反封建的改良政策”(《 〈中国农村〉论文选》（上）第313～314页)。对基层政权的这种抱怨，反映了国民党政 权对农村进行政治渗透的失败。 另外，不光地方政权，即使是中央政权，制定农村政策的高层人员往往脱离实际。 30年代中央最高层制定土地政策的共有萧铮等10人，其中5人在大学任教，6人有留洋经 历。这些人尽管学富五车，才高八斗，但他们对中国农村的实际了解太少，最起码对农 村的感性知识不够。他们制定的政策，不仅与农运起家的中共不可同日而语，就连阎锡 山式的土生土长的地方长官也比不上。例如，阎锡山就凭一个很对老百姓口味的“公道 ”口号，可以发动起山西的大批农民，而南京政府高高在上的秀才，何曾提出过类似“ 公道”这样平易近人、浅显易懂、易于被农民接受的口号。因此，国民党农村政策的失 败，可以说具有一定的必然性。

　　土地清查和整顿

  　土地的清查和整顿，是农村任何政策性调整的基础。农业社会的历代王朝，出于保 证国家税收的需要，都十分重视土地和田赋的清查工作，历史上的“黄册”、“鱼鳞册 ”就是明证。南京政府也看到了这一点，把土地整理看作“国计民生的一个生死关键” ，在20年代末展开了土地整理工作，要求各地“先行办理调查测量登记事宜”。从1934 年起，在全国范围内进行土地陈报。但是，实际效果同样不理想。浙江省从1928年起进 行土地陈报，历时一年多，耗资300万，动员122800人，但统计结果并不准确，“杭、鄞 及海宁三县，陈报亩数且多于实测总面积”。陈报不准，只得改为土地测量。结果直到 战前，10年仅测量了全省土地的17%。江苏也因陈报不准，随后改为土地查报。在土地清 查过程中，遇到了地主的软抗硬磨，不得已，当局只得采取强制措施，“各专员带同木 壳枪队下乡催办”，“公安局派警催告”。这样做的结果，使地方的对抗情绪逾烈。最 后，土地清查也不了了之。

　　减租

　　民国初期，南京政府决定在浙江、湖南、湖北、江苏等省进行试点（仅从这些试点 区域处于南京政府的中心区域来看，其减租愿望是真诚的），推行二五减租。1929年、 1930年、1932年，南京政府分别颁发过减租的法律法令，但是，真正推行了减租政策的 ，仅有浙江一省。到30年代中期，减租政策最终失败。 由于南京政府没有得力的推行减租方案的基层机构，那些实际把持者基层政权的地 主几乎一致反对和抵抗减租。他们以“业农”或“乡农民代表”的名义，联合上百人签 名，不断向上“请愿”。如中国第二历史档案馆收藏的《浙江各县呈请取消施行二五减 租以免纠纷》（1931年11月至1934年6月），就详细记载了这种请愿。他们的请愿有一个 共同点，就是并不否定减租本身，而是借口“劣佃”破坏了减租。在这些地主看来，所 谓的“劣佃恶农”趁减租之机，被“痞子”所操纵，或者更直接指摘被南京政府建立的 村长、村委员会、农会和国民党部所操纵，往往要求超过25%的减租额，甚至干脆不交地 租。为了推行减租而成立的佃业仲裁会，也被请愿书指摘为故意偏袒佃农的组织，甚至 认为佃业仲裁会以暴力威胁地主，煽动佃农对抗交租。更进一步，地主还威胁道，二五 减租政策必须对地主和佃农的关系恶化负责，地主将不会再像以往那样向政府照章纳税 。有个别地方的地主，买通基层官员，运用政府力量反对减租。如天台县的地主就与区 长、警察串通起来，“伪造省府训令，谓实行二五减租即以共党治罪，并派军警多名逮 捕农民”。尽管地方上的国民党部和省政府一一驳回了这些请愿，但是，省县的税收压 倒了一切，维持农村安定的需要压倒了一切，南京政府不可能为了农民而得罪地主，因 此，对减租的抵制取得了成功，浙江的减租试点不了了之。

　　“复兴农村”的整体努力

　　国民党政府组织了“农村复兴委员会”，专门倡导“乡村建设运动”。从30年代中 期起，国民党政府改变策略，在农村问题上不再以触动原有的生产关系和政治力量为突 破口，而改以技术措施和生产力的发展为突破口。实际上，早在1929年的三全大会上， 就已确定农民运动的内容为“扶植农村教育、农村组织、合作运动及灌输新生产方法” 。到30年代中期，农村改革的重点就放在了发展生产力方面。在农村复兴委员会的指导 下，国民党实际统治区开始组建农民银行、农民借贷社、信用合作社和农业仓库，以图 解决农村资金问题，同时，大力开展兴修道路、垦荒造林等活动，试图提高农业生产的 整体水平。 但是，即使这种技术性努力，也未能收到多大效果。这种技术性努力实际有两大内 容，一是农业生产组织上的协作，二是种子、化肥等新技术的采用。问题在于:中国的 旧式农业已经发展到很高水平，新技术不一定就能提高生产力。就拿生产组织的协作来 说，农民之间的自发性协作一直就有，一种是短期性的，在农忙季节，数个家庭（主要 是亲戚邻里），在土地、劳力以及资金方面互通有无，统筹安排，协同劳动，事情一过 ，协作就告一段落。另一种是长期性的，主要是单家独户无力承担的水利、治安联防等 事务，如土地所有者共同兴修水利，共同出资，按土地多少和受益情况分摊费用。这种 协作卓有成效，而且权益关系基本都可以自行解决。由于有这种有效的协作，所以，政 府出面的官方协作及官方组织大生产的任何努力，往往在效率和效果上都不如自发协作 ，当然会受到自发协作的天然抵制。再拿新技术的实效来说，中国农民追求的是“眼见 为实”，新技术在没有普遍推广之前，农民一般是持怀疑态度的。而新技术的实质，在 于其初期的边际效益。一旦普遍推广，边际效应下降，新技术也就不再“新”了。中国 农民的小生产传统，使他们中的绝大多数只能“随大流”，使新技术不但不能明显提高 效益，而且还会造成投入产出比的不合算使农民感到上当受骗。因此，新技术的推广， 也是倍加艰难的。

　　国民党政府农村政策的失败，使其没有能够得到来自农业的现代化支持，反而使广大农 村和农民成为中国实现现代化包袱。特别是对国家政治带来了巨大影响。农民在国家政 治中具有两重作用。由于农民的分散性、自私性等各种各样由于小生产造成的局限，使 得农民在能够维持生存的情况下对政治存有天然的冷漠，但是，到农民不能维持生存时 ，为了生存下去的反抗却会严重影响政治统治。南京政权只注意了农民对政治冷漠的一 面，而忽视了农民对政治具有摧毁力量的一面，最终放弃了它的农村改革努力，使农民 失去了对南京的信任。但是，只要农民能够生存下去，一般是不会起来反抗的。而30年 代中期全国性的灾荒，却把农民推向了不能生存的边缘。共产党在农民中一呼百应，以 土地革命为契机，充分动员起了农民的摧毁性力量，终于给国民党带来了灭顶之灾。

　　地方当局支持下的农村改革探索 　　

　　晏阳初的平民教育实验

　　晏阳初从在法国为参加一战的华工写信开始，认识到了“中国平民不是不可教，而 是无教”，立下了献身于平民教育和乡村改造的志愿。20年代初，他组织了中华平民教 育促进总会。20年代中期以后，晏阳初又把平民教育的视点由城市平民转移到了乡村农 民身上，开始了他以平民教育推动乡村改革的实验。 20年代末，晏阳初以河北定县为点，以一种“宗教家的精神”，开展了文艺、生计 、卫生、公民四大教育，通过四大教育，力图解决百姓的愚、穷、弱、私四大病根，增 进其知识力、生产力、强健力和团结力。具体的教育内容分三步实施，一是通过识字教 育启迪民智，二是通过公民教育培养民德，三是通过生计教育改善民生。教育的方式分 为三种，一是开办平民学校的学校式，二是以平民学校毕业同学会为纽带，用举办读书 会、农产展览会、各种比赛等方式向社会辅射的社会式，三是由受过教育的青少年向父 母家长辅射的家庭式。通过多种教育方式，使定县的文盲大大降低。同时，结合教育， 成立农民“自助社”，推广和改良粮棉品种及畜业品种。 晏阳初等人，都具有较高的文化水准，实验的开始阶段，就有8名博士参加，绝大部 分干事都有留洋经历（留美8人，留日4人，留德1人，留法1人），实验的经费也都全部 来自美国各界的捐助。因此，定县的实验受益是明显的，也得到了定县社会各方的支持 。但随着实验的深入，当实验由教育延伸到县乡行政时，晏阳初遇到了麻烦。由平教会 制定的《债务调解法》，得罪了高利贷者，严格的禁赌，又惹下了地主豪商。最后，实 验实在推不下去，在中日战争爆发的情景下，实验不得不中止收场。 与晏阳初的实验类似，20年代末陶行知也曾在南京建立晓庄师范学校，其办学宗旨 不仅是要为当地培养小学教师，而且是要成为社区自治中心。学校不仅设置了幼儿园、 小学、成人夜校，而且办起了面向公众的图书馆、卫生所，甚至组织了自卫队，使教育 和社区自治紧密结合。

　　梁漱溟的乡村建设

　　1928年，梁漱溟提出了“乡治”的主张，到1931年，完成了他的“乡村建设理论” 。梁漱溟认为，中国是一个“伦理本位和职业分途”的社会，没有对立的阶级，只有一 行一行不同的职业。正因为中国社会“没有阶级”所以也就没有“革命的对象”，只有 “建设的对象”。中国农村的出路，在于依靠乡村自治推进乡村建设。

  　从1931年开始，在韩复榘的支持下，梁漱溟在山东邹平县展开了“乡村建设”的实 验，试图找出一条“政教富卫”合一的新型农村模式。邹平实验区的主要办法是:第一 ，建立乡农学校，分乡学和村学两种，用乡学代替区公所，用村学代替村公所，使基层 行政机构教育化，实现政教合一。乡农学校的校长，实际就是乡村的行政长官；乡农学 校的校董，构成乡村的议事机构。第二，建立农村合作社。在邹平县，先后设立了信用 、运销、林业、产业、信用仓库、购买六类合作社，其中特别重视运销合作社。在合作 社范围内，重点进行了农作物优良品种的推广，“促兴农业以引发工业”，以达到使农 村“富起来”的目的。第三，建立乡村自卫组织，以有“室家财产”的人员为主，组建 乡村自卫团。

　　阎锡山的村本政治和土地村公有

　　早在北洋政府时期，阎锡山就开始改革村治，推行“六政三要”政策。“六政”是 提倡水利、种树、蚕桑、禁烟、天足、剪发，“三要”是种棉、造林、发展牧畜。1920 年，阎锡山又提出了“土地村公有”的基本设想。即“土地公有私种，凡属农民生则自 种，死则归公”。力图实现“人群之真富真强真文明”。为了实现他提出的农村改革设 想，阎锡山主张实行“村本政治”，即以编村为政治本位，设立村长、村副和村公所， 每一编村管三百户，设若干闾，每闾五邻，每邻五户，闾有闾长，邻有邻长。以村、闾 、邻的行政力量，推进农村建设。

　　1935年8至9月，阎锡山明确了“土地村公有”的主张，并制定出《土地公有案办法 大纲》。其办法是:第一，除宅地坟地外，举凡私人及祠庙之田地山林池沼牧地等，均 由村公所发行无利公债，估价收买全村土地为村公有。第二，由村公所就田地之水旱肥 瘠，以一人能耕之量为一份，划为若干份地，分给18岁至58岁之村籍农民耕作；妇女在 原则上不分地；58岁的村民，将原领之田缴还村公所；兵役期内的村民，其份地由本村 耕农平均代耕；死亡、改业、放弃耕作、迁移、犯罪已判决者，收回其耕地。第三，农 地经营，如经村民大会讨论，议决为合伙耕作者，即定为合伙农场，耕农可使用雇农。 第四，收买土地之公债，以产权保护税、不劳动税、利息所得税及劳动所得税为担保， 其中主要是劳动所得税及产权保护税。第五，地物推行土地村公有之初，耕农对省县地 方负担仍照旧缴纳田赋。

　　阎锡山认为，土地村公有，就是“按劳分配之社会革命”。他说:“土地村公有， 即是按劳分配的之一部分的实施，与中国古代井田制度之意义相同。”，他认为，推行 土地村公有，可以将不公道的剥削分配制度永久革除。为了推进这一改革，实现“公道 ”，阎锡山还成立了“主张公道团”，自任会长。

　　在推行土地村公有时，阎锡山还较为注重农村的基本建设，提出了“无山不树林，无田 不水到，无村不工厂，无人不入校”的口号。

　　阎锡山主持的村本政治和土地村公有，成效比较显著。他的成功之处，在于重建了乡村 权力机构。在阎锡山的方案中，以中农为主要依靠力量。在他看来，那些一贫如洗的穷 人，连自己的生活都管不了，不可能成为农村政治的中坚，而那些地主，在土地村公有 政策下明显要损失自身的利益，也不可能主持公道。只有中农，才是农村改革的支持者 ，是依靠对象。平心而论，阎锡山的策略，既避开了中共农运中“痞子运动”的弊端， 又防范了南京政府依靠乡绅的阻力。阎锡山农村改革的结果，是造就了一大批新中农， 稳定了农村社会。后来中共在晋绥地区土改中，缺乏作为土改对象的地主富农而打击了 一大批中农，其政策偏差的原因之一就是这一地区在阎锡山手里已经进行了土地调整， 本来就形成了以中农为主体农村社会结构。

　　新桂系的民团建设

　　李宗仁、白崇禧的新桂系在广西站住脚跟后，以民团的组织方式来扩充军事力量，并进 而改造社会，改造农村，使民团不仅作为军事组织，而且作为政治机构，承担起地方建 设的使命。在广西民团身上，我们可以看到后代人民公社的某些先兆。

　　1931年，广西军政会议正式决定大办民团，在南宁设立民团总指挥部，白崇禧任总指挥 ，梁瀚嵩任副总指挥，蒋如荃为参谋长，在各县设立民团司令部，县长兼民团司令，增 设副县长兼民团副司令，根据县之大小设立民团常备队一至四个。不久，又在行政区设 立区民团指挥部，作为省与县之间的中层机构。县以下的基层组织，以10户为甲，10甲 为村，10村为乡。村有村长，兼任民团后备队长，统领壮丁100人，乡有乡长，兼任民团 大队长，区有区长，兼任民团联队长。按照民团条例的规定，18岁至44岁的壮丁，都要 编队，在不脱产的情况下，每年接受180小时的军事训练。

　　民团的建设，实行“寓兵于团、寓将于学、寓征于募”的三寓政策。所谓寓兵于团，即 以民团作为后备军。民团建立后，起初只办常备队，很快便改为办后备队，对适龄壮丁 实行轮训，每期三个月，训练结束后编为后备队，平时从事生产，战时应征入伍。正如 白崇禧所言:“这种组织，大意是与管仲作内政以寄军令一样，故三代寓兵于农，广西 现在是寓兵于团。”(《三寓政策》，《白崇禧先生最近言论集》第172页)所谓寓将于学 ，是在大中学校普遍进行军事训练，以学校作为军官后备机构。凡初中、高中应届毕业 生均实施为期半年的军训，军训不合格者不得毕业，以普通学校毕业生充任后备军官。 所谓寓征于募，即以募兵方式实行征兵制度。“对应征者，优先就自愿的挑选，有剩或 不足额时，才抽签定之。所以是以募兵的手段，以达征兵的目的。”(同上，第179页) 民团的建设，使广西实现了全民军事化，时人有“斯巴达化的广西”之称。“到处都可 听到喊口令，看到军事操演，进了广西就像进入一所大兵营。”(《李宗仁的一生》第1 90页，河南人民出版社1992年版)但是，民团不仅仅是军事组织，而是军政合一、军民合 一、政教合一的一揽子组织。桂系通过民团，推行其“三自政策”，即自卫、自治、自 给。桂系把三自政策与三民主义紧密结合起来，强调三民主义是三自政策的理想，而三 自政策是三民主义的实践。欲实现民族主义，必须先能自卫；欲实现民权主义，必须先 能自治；欲实现民生主义，必须先能自给。白崇禧称:“民团就是一种民众组织的力量 ，就是用来推行三自政策的集团的力量”。“我们主张运用民团组织，来推行三自政策 ，由三自政策的推行，以实现总理的三民主义”(《三自政策》，白崇禧先生最近言论集 》第47页)。在三自政策下，民团与基层政权相结合，推行保甲制度，在团兵训练中灌输 民权主义，使其懂得行使创制权、选举权、复决权、罢免权四权，利用民团从事筑路、 造林、公耕及其他公共事业和社会福利事业。因此，有人称:“广西民团完全有别于其 他省份单纯军事性的民众武装组织，而是一种具有军事、政治、经济多种功能的基层民 众组织，一支‘生产化’的部队。”(《李宗仁的一生》第191页)以民团制度为基本内容 的广西建设，使广西和山西一样，取得了“模范省”的称誉。