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环保总局扩权之路渐行渐宽(图)
获准增设五大监察中心，单列环保专用账户，并有望升级《环保法》为人大通过的基本法律
本报记者 刘伟
北京报道
4月17日晨，北京降下今春最严重的一次浮尘，大街小巷到处是厚厚的浮土。
薄土、细沙。4月17日，一场“久违”的沙尘暴再次席卷北京。沙尘倾城而落，首都“皇城”成“黄城”。
“夜降浮尘30万吨，人均20公斤”，一天之后，中国气象局公布了此次浮尘的量化数据，媒体形象的描述为“满城尽带黄金甲”。
一个巧合是，当日，正值我国第六次环保大会开幕。会上，国家环保总局局长周生贤首次对外公布，我国因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，去年全国发生环境污染纠纷5.1万起，各类突发环境事件有76起。
“同志们，我们不能闭门开会。北京扬尘天气已经持续10多天了，这虽然有气候的因素，但也反映出环境问题的严重性。”国务院总理温家宝在大会上提出环保和经济并重、改变先污后治模式和解决环境问题方法的“三个转变”。
在此前提下，国家环保总局正酝酿组建五个监察中心，解决跨流域、跨行政区划地的环境问题。与此同时，《环境保护法》要做“颠覆性”修改，并将有望上升为国家基本法。
“三个转变”
首当其冲的便是，“从重经济增长轻环境保护，转变为保护环境与经济增长并重”
4月24日，晴。
“以后这样的好天气将越来越多。”坐在并不宽敞的办公室里，环保总局法规司副司长王夙理一脸微笑。他表示，与发展经济并重，这是对我国环保部门的新定位，以前从未有过。
王说此番话的背景在于，一个星期前召开的第六次全国环境保护大会上，国务院总理温家宝对于环保工作所做的“三个转变”重要发言。
据新华社报道，在温家宝“三个转变”的发言中，首当其冲的便是，“从重经济增长轻环境保护，转变为保护环境与经济增长并重”，并着力强调“把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段”。
另两个转变是，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。
“这个转变的重要性可不是一般的！”4月18日，国家环保总局局长周生贤对本报记者说，总理的讲话是从指导思想上把环保摆上更加突出的战略位置，使环保工作站在了一个新起点。
“十五”期间，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的指标没有完成，主要是两个指标：一个是二氧化硫排放量，一个是化学需氧量。2005年全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%，化学需氧量仅减少了2%，均未完成削减10%的控制目标。
周生贤阐述环境与发展的关系用了四个“重要”来说明环保的新地位：即环境容量成为区域布局的重要依据，环境管理成为结构调整的重要手段，环境标准成为市场准入的重要条件，环境成本成为价格形成机制的重要因素。
三部委重定环保战略
总理作完报告后语重心长地握着周的手说：“该讲的都讲了，你们要放开抓啊！”
王夙理向本报记者介绍，目前，环保总局已经会同国家发改委、中组部等部门围绕上述四方面的政策制定全新的环保战略体系。
在此之前，该局已经就此征求了中央、国务院24个部门的意见。
“把环保工作推到了最前面，有干不完的工作。”这是周生贤对以后环保工作简单的描述。
一个细节是，在全国环保大会上，总理作完报告后语重心长地握着周的手说：“该讲的都讲了，你们要放开抓啊！”
在环保总局将行的“新政”中，一个亮点是构建官员环境目标考核与责任追究机制。
根据本报掌握的资料，目前，中组部在地方党政领导班子和领导干部综合评价体系中，已经将环保指标列入干部实绩分析评价要点。现时，国家环保总局已经着手起草考核方案，拟定初步的考核要求并逐步建立社会公布制度，待与中组部商榷细化后将与今年6、7月份对外公布。
来自环保总局环境监察司的信息表明，在初步成型的环境目标责任制体系下，环境质量、污染物排放总量、重点环保等各项目标和任务都将分解到各级政府、落实到省长、主席、市长、部长身上。
环保账户的设立
“环保账户的设立，将真正使环保资金‘有渠有水’，对于环境保护事业发展的各项资金需求保障，将是一个质上的突破。”
“以后局里的资金应该不会像现在这样紧张了。”杨卫芹，河南卫辉市环保局财务科的科长，在电视上听到周生贤局长念出“211环境保护支出科目”时，一下子从椅子上站了起来。
“环境保护在财政支出中第一次有了‘户头’。”4月18日，周生贤在全国环保厅局长会议公布，“211环境保护”支出科目体系已经正式建立，各级环保部门将与发展改革、财政部门协调，保障环保各项资金的需求。
此前，关于环境保护的支出，只是挂靠在其他名目的财政支出之下。专家计算，环保投入至少达到GDP的1.5%，中国的环境才能够有所改善；然而，中国的环保投入一直在GDP的0.5%左右徘徊，直到1999年才勉强达到1%.就河南卫辉市环保局而言，此前，该局每年得到的政府财政拨款15万元，而维持该局的基本运作至少需要120万元，没有钱，大家工资只能打“白条”。
对于在国家财政“户头”
上建立我国环保部门的支出科目，周生贤称，“这是政府环保投入的重大突破，也是环保能力建设的重要保障”。
国家环保总局网站上的信息显示，未来5年全国环保总投入预计将达到1.3万亿元，约占同期GDP的1.6％。
而环保总局财政司一位负责人表示，按计划，“十一五”期间环保资金的投融资渠道主要来自国家财政、民间资金以及银行业。可以参照的是，“十五”期间，中央财政对环境保护累计投入超过1100亿元。
“环保账户的设立，将真正使环保资金‘有渠有水’，对于环境保护事业发展的各项资金需求保障，将是一个质上的突破。”上述负责人说。
五大监察中心
“在反污染政策中，最薄弱的一个环节在于当地政府执行不力，五大监察中心的设立，无疑可以极大的避开当地政府部门的干扰。”
从本次环保大会和全国环保厅局长会议上透露出的一个信息，则是国家环保总局酝酿组建全国五个监察中心的全面启动。
该项目由国家环保总局行政改革体制改革处负责。记者获悉，环保总局将增设西北、西南、东北3个环境保护督察中心，加上已有的华东、华南环境保护督察中心，全国五大区域内均设置区域督察中心。
“五大中心与环保总局目标完全相同，将尝试采用垂直管理的模式，在人、财、物上与地方政府分离。”该处负责人告诉记者，在具体的执法上，还是强调与地方环保部门的协调，要形成执法的合力。
而根据环保总局的规划，五大监察中心的主要职责将是主要解决跨流域、跨行政区划地的环境问题。到2010年总局环境监察局及5个区域督察中心，以及各省、自治区、直辖市环境监察机构要全部达到一级标准，对全国65％的重点污染源实现实时监控。
王树义对此评价，“这将是一个有益的尝试，因为在反污染政策中，最薄弱的一个环节在于当地政府执行不力，五大监察中心的设立，无疑可以极大的避开当地政府部门的干扰”。
《环保法》升级
当前我国环保立法存在的首要问题，在以环境换取经济发展的背景下，是法律上设定的行政处罚上限太低。
“头发花白，流水灰黑。”说起环保，电话里黄细花语气沉重了起来。
黄细花是广东惠州市环保局副局长，全国人大代表。身处素有“世界加工厂”之称的珠江三角洲地区，黄体会着环保工作更为别样的艰辛。
“企业宁交罚款，就是不用除污设备。”这几乎是黄每天都要面对的执法困境。根据环保部门的统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%.“我们并不缺少相关的法律。”我国知名环境法专家、中国政法大学教授王灿发介绍，我国已经制定了环境保护法9部、自然资源法15部；批准和签署多边国际环境条约51项，各地环境规章共1600余件。
“环境违法成本低，守法执法成本高。”王灿发表示，《环境保护法》、《水污染防治法》等很多环保法律，都是在计划经济年代制定的，当前我国环保立法存在的首要问题，在以环境换取经济发展的背景下，是法律上设定的行政处罚上限太低。
“我们要力争通过5—10年的努力，形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备的环境法规标准体系，争取全国人大的支持，把环境保护工作纳入法制的轨道。”在全国环保厅局长会议上，周生贤局长做了如上的表述。
目前，环保总局正在委托武汉大学环境法研究所对《环保法》的修改做具体的研究工作。该所所长王树义教授接受本报采访时透露，《环保法》修改研究工作已进行3年，“估计2008年可拿出专家稿”。
“《环保法》不仅要改，而且要做‘颠覆性’修改。”他介绍，目标是将1989年颁布的《环保法》修改成我国环境保护方面的母法，内容将更宽泛。
目前，国家环保总局已经将环境保护方面的立法列入了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》。按照国家环保总局的构想，是通过修改环保法，将其上升为国家基本法律———《国家环境政策法》，并由全国人大审议通过。
（本报记者马力对本文亦有贡献） | 
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