权力责任失衡缺乏监督动力 “齐二药”案牵出普遍问题

　　监管者为何得不到监督

　　新闻快读

　　5月16日，黑龙江省齐齐哈尔市第二制药公司假药案死亡患者再添一人，达到5人。有关部门的调查结果显示，造成患者死亡的假药已经通过国家药监部门的认证。

　　药监部门在“齐二药”假药案中出现的问题，也是众多监管部门的通病。当所监管的行业出现重大问题时，银监会、保监会、证监会等等监管组织往往难脱失职之责，可这些机构中的负有监管责任的人因此受到制裁的，却是凤毛鳞角。

　　在谁来监督监管者这一问题面前，监管制度本身存在的问题暴露无遗。

　　专家分析原因

　　与被监管者之间利益纠缠不清

　　权力与责任失衡滋生权力寻租

　　某些监管组织行政气息太浓厚

　　缺客观评价标准监管难分好坏

　　鲍曦

　　5月16日，一名来自广东省的患者因使用黑龙江省齐齐哈尔市第二制药公司(下称“齐二药”)生产的“亮菌甲素注射液”而死亡，成为继5月11日国家药监局发出紧急通知，要求在全国范围查封、扣压“齐二药”生产的全部药品之后，因使用该厂生产的假药而死亡的第5个患者。此前，国家药监局证实，“齐二药”是一家通过国家药监局GMP认证的正规制药厂。

　　北京某医疗器械有限公司经理曹普，几天来一直关注着这一事件。用他的话说，“这类事件触目惊心，但令人麻木”。

　　回想在2004年的“审计风暴”中，审计署查出中国工商银行与中国人寿保险公司数百亿违规资金之后不久，中国银监会也公布了上一年度对国有商业银行的现场检查结果，国内四大银行皆遭点名，相关人员被追究责任。

　　然而，并无公开信息显示，因为同样的事情银监会追究了哪些监管者的责任。当人们快意于一些银行高管的落网时，似乎没有人去追问，监管者是否应当承担失察的责任？而谁又来监督监管者？

　　监管者与被监管者已形成利益共同体

　　这些问题的提出并非空穴来风。

　　1月12日，国家食品药品监督管理局(以下称SFDA)药品注册司司长曹文庄等多名官员被突然带走，国家药监系统最大的一起涉嫌利用职务行为进行商业受贿案被揪出。

　　根据有关规定，只有政府定价以外的药品才由经营者自行定价，拿到了新药指标就等于获得了单独定价的权力，药企对此趋之若鹜。

　　企业申请注册新药时，要依次经过省药监局初审、SFDA收审、药品审评中心审评，再由SFDA审核发证。在以上各环节中，药品注册司的作用最为核心。

　　这几年市场上涌现出大量药品注册代理公司，工作就是帮助企业改剂型、换包装，提供报批材料；跑报批，帮助企业完成转标工作。

　　一位药监系统的官员透露：“这些公司或是由药监官员、评审专家自己及家人开办，或把官员和专家聘为顾问，按月、按项目发放给他们高额提成，甚至让官员和专家直接到药企参股分红。”

　　著名打假医生陈晓兰以自己9年医疗器械打假经历，怀疑某些医药监管人员已与许多生产企业形成千丝万缕的联系，甚至在某种程度上形成一个利益共同体。她说：“猫鼠不分，何谈监管？”

　　另外一个同样备受瞩目的行业———电信行业，被媒体曝出每年乱收费金额达70亿元。北京邮电大学信息工程学院吕教授认为，正是因为监管者与被监管者之间难以分清的利益关系，以及监管者疏于长效监督，造成了目前的状况。

　　首先是监督动力不足。吕教授说，不可否认，有的地方的电信监管者与电信运营商之间实际上是一种“利益联盟”，在这种背景下，监管者很难进行有效的监管。

　　其次是缺乏压力。电信监管部门的确负有监管电信乱收费的职责，但是这种职责履行得不好并没有相应的问责机制和严厉处罚。如果法律对监督主体疏于监督的责任规定过轻或者根本没有规定疏于监督的责任，那么监管者消极执法就是必然的。

　　在煤炭这个高危行业，问题更为典型。官煤勾结的一个直接弊端，就是以利益为纽带，将安全生产的监管者和矿主牢牢捆绑在一起。一旦发生矿难，已经“置身其中”的监管者们，往往又成为矿主们最有力的保护伞。正因为如此，清理“官煤勾结”，被视为遏制目前矿难频发的一个关键。

　　自己制订规则自己监管自己

　　权力过大而没有约束，没有一个机构能对审批人员和专家组进行监督，自己制订规则，自己监管自己，因而存在着巨大的寻租空间。去年新上任的国家食品药品监督管理局局长邵明立说：“在我国，不只是一个部门的监管存在这种问题。”

　　5月3日，广受关注的中国证监会官员王小石受贿案在北京宣判。北京市第一中级人民法院以受贿罪判处其有期徒刑13年。

　　王小石原是中国证监会发审委工作处的一个副处长。据熟悉他的人讲，他在组织发审委委员会议、协调发审委员会与发行部以及上市公司等工作方面，并无明显失职。但正是因为这种特殊的工作关系，王小石依靠出卖发审委名单来渔利。

　　根据证券法的规定，发审委是股票发行上市的最终审核人。参加具体某一股票发行申请审核会议的，通常为7名发审委委员，由他们组成一个专门的审核小组。只有同意票数达到出席会议委员人数的三分之二，股票发行申请才能获得通过。

　　由于发审委员能够决定一家企业能否上市，这个名单因此就成为了决定企业能否上市或能否再融资的“秘密武器”。

　　中国股市的发行体制一直是为了融资而设计的，企业和管理层无须为这种融资行为承担任何责任。发审委只是根据提供的材料进行形式化的审查，就可以作出一个决定，给一个企业带来几亿乃至几十亿的廉价资金，而一旦出现问题也不要他们承担任何责任。发审委员手中的权力与责任的失衡已经成为滋生权力寻租的温床。

　　据了解，证券法赋予证券监管部门二十多项权力，包括对证券发行人、上市公司、证券交易所等进行监管，并制定了相应的规则，可监管部门自己呢？其必须遵守的义务只有“不得利用职务便利牟取不正当利益”，以及有关工作人员“不得在被监管机构中兼职”这两款。不遵守又怎样？如何确保他们不违法违规？这些均无具体细则。

　　同样，据陈晓兰讲，在医疗器械领域里惟一可以作为保护健康和生命安危依据的《医疗器械监督管理条例》，竟然没有对假冒伪劣医疗器械进行定义，处罚条款就更不用说了。

　　监管无制约必然要扩权

　　国家设置各类监管组织的目的，是使其成为市场的“裁判员”，而不是让其成为市场的行政主管者，也不应该是执行宏观经济政策的机构，但实际情况是，目前大部分监管组织行政气息仍然过浓。

　　金融专家陈志武以中国成立最早的监管组织———中国证监会举例说：“在制约机制不健全的环境下，权力难以不扩张。比如，券商的承销许可、经纪许可，基金管理公司的从业许可等都由证监会掌握，上市公司的独立董事也得从证监会指定的名单里挑，上市公司披露信息的报刊也得由证监会指定。考虑到证券服务的性质，有些从业许可是必需的，但有些许可审批款项应该可以去掉。”

　　陈志武认为，证监会有自己主管的企事业单位：上交所、深交所和期货交易所。这些直属证监会的单位虽然不是赢利性企业，可它们也是整个证券市场的一个利益方，而且也应该是证监会监管的对象。让交易所直属于证监会，会降低监管者作为“裁判员”的中立性。

　　“我们可以把监管会的职权限定在监管上，规定只有在市场失灵时才可介入或干预市场等。”但陈志武同时认为，如果不同时配有可靠的监督、问责与处罚制约机制的话，书面上对权限规定得再好，实际意义可能也不大。如果没有立法机构定期公开地监督监管会的工作，如果没有机制让司法介入并审查、制约监管会的权力扩张，那么监管会没有理由不去给自己增加、扩大权力。

　　没有评价标准何谈好与不好

　　“要是监督者后面总有个监督者，永远也监督不完，因为最后一个监督者还需要监督。这样监督下去，可能最后我们自己都不相信自己了。”中国政法大学教授曲新久的说法，得到了中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏的赞同：“监督监管者不能通过设立更高的监管机关来进行，因为公正是相对的，不能终极公正。”

　　中国人民银行研究局局长谢平不久前在中国人民大学谈到现代金融监管理论和中国金融监管中的问题时，提出4种理论假设：第一，监管者不可能什么都知道，不能假设监管者最聪明；第二，监管者不可能任何时候都公正；第三，监管者不可能永远兑现它的承诺，即监管者不可能随时都说到做到；第四，监管者也有很强的利益动机。

　　“大家都知道，这4种假设是对的。既然如此，那么，谁来监督监管者？”

　　谢平打了个比方，最近一段时间，我国很多中小金融机构都在出风险，有人断定是人民银行监管不好，但究竟是监管不力，贷款收不回来，还是因为宏观经济波动，才使贷款收不回来？同样道理也适用于其他监管部门。比如，消费者将中国打电话的价格和国际价格比较后，得出信息产业部对电信行业监管较差的结论，因为我国的电信价格是世界最高的，而且服务态度最差、上网速度最慢。这些指标，就比较出了中国的邮电监管者比其他国家邮电监管者的业绩要低。

　　谢平认为，衡量监管者的业绩要看有没有一个客观的指标，如果衡量体系和方法缺失，“凭什么说中央银行、证监会、保监会谁干得好、谁干得不好呢”？

　　检察机关介入抑或监管自律

　　那么，到底该由谁来监督监管者呢？

　　莫纪宏建议，各机关之间相互制约才是最有效的监管，不过，这种制约的前提是明确各个机关的职能定位。同时，也应把不作为当成对监管机关监督的重要内容。监管部门作为政府的一个部门，政府可以监督，政府要接受人民代表大会和人大代表的监督，同时，检察机关要严格履行职责，加强对渎职罪的审查。

　　“体育活动的监管，从来不是政府行为。奥林匹克、国际足联等，都是自律性的。监管可不可以完全自律？监管理论始终在探索一种自律性监管理论，而不是政府介入。”谢平说，奥林匹克确实给我们提供了一个有效自律监管的例子。（责任编辑：徐艳丽）