《瞭望》文章：防止国家政策部门化

　　文/熊文钊张伟

　　在我国现行立法和行政管理体制下，国家的一些法律法规是由相关行政部门起草提交立法机关和行政机关审议，大量的部门规章、宏观政策是由相关部门制定并贯彻执行的。不可否认，由相关行政部门起草法律、法规草案和制定行政规章、宏观政策有合理性的一面，行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于问题的把握较为清楚，能够对国家法律法规、政策的制定提供很好的参考。但是，这种由行政部门负责起草法律法规、制定规章也有不可避免的潜在弊病，那就是国家政策部门化。

　　所谓国家政策部门化，主要是指个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。

　　国家政策部门化的集中表现

　　近些年来，一些行政部门在制定宏观经济政策时，运用行政职权设立不必要的市场准入壁垒，扩大审批权限、在审批上重复许可与多重许可并存；甚至于亲自指定行业经营主体、市场价格和经营范围,进而在人事、分配、经营等方面对某行业进行不同程度的干预，从而不利于竞争机制的引入。

　　这类政企不分的行为极大地破坏市场秩序，妨碍了生产要素在社会中的合理流动和优化组合，还造成严重的权力寻租现象。政府部门是市场公共产品，不能广泛地介入具体的市场行为当中，更不能以行政代替市场。

　　《行政许可法》中对于许可权的设定进行了严格的规定，取消了部门规章的行政许可设定权，仅保留有限的规定权。这可以大大削弱通过许可搞部门分割和部门保护，限制了政府管制的范围，从总体上框定政府与市场的关系。公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除非法律另有规定行政机关最好不要通过行政管理手段去解决。

　　还有的行政部门人为地追求部门权力最大化、部门利益最大化，并通过法律法规的起草、部门规章和国家政策的制定将部门权力的扩张法定化、将部门利益法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护等等。这些公司与政府相关部门通过制度性共谋来结成利益共同体或既得利益集团的后果，会损害国计民生，对国家利益和社会公共利益造成严重挑战，阻碍中央大政方针。而垄断行业也往往依托国家行政主管部门，在协助国家制订有关政策和法律草案时，千方百计为部门争权力，争利益，致使牵涉到这些部门的法规带有强烈部门色彩，带有保护部门利益、扩大部门权力倾向。

　　由于目前旧计划经济体制下部门分割的痕迹依然存在，加上部门保护的出现，政府管理职能被分散于多个政府机构，容易出现责任混乱，从而导致多头管理或无人负责的现象时有发生。现实中，有的行政主管部门往往把政策制定权、分配资源、行政管理、行业监管权等集于一身，往往把精力主要集中于资源分配和行政审批上，而对行政事务管理所要求的成本控制、技术保障、安全标准、环境保护、能源节约、消费者权益等内容过问甚少。这样的部门职权不清、职能不明，根本不能适应日益复杂多变的现代社会要求和人民的期望，更不符合现代行政法治的要求。

　　国家政策部门化存在严重弊端

　　弊端一：不利于社会主义市场经济的持续健康稳定发展。

　　社会主义市场经济本质上要求一个规则统一、发展均衡、地域广大的市场，然而有些部门在参与国家法律、政策制定时过于考虑本部门的权力，为了本部门利益人为的制定倾向于本部门的政策、设定许可、提高审批门槛、扩大部门权限等等，再加上广泛存在的“地方保护主义”，使得国家政策在这种“部门保护主义”（条条）与“地方保护主义”（块块）之间造成政策的条块分割，整体的国家政策被条条块块分割阻断，不能很好的贯彻执行；而且不同的部门都在强化自己的利益要求，扩张本部门的权力，因此造成部门之间的隔阂、政策冲突甚至相互指责和推诿，国家利益和社会利益在这种“条条”分化中被消解、吞噬。

　　国家政策部门化带来的必然是政府权力的部门化，这就造成政府与市场关系的错综复杂，由于政出多门，不同的市场要素归不同的部门管理，使得市场的诸要素之间譬如人才、技术、劳力、资源、能源等等，由于部门政策的阻隔不能合理地按照市场规律流动，无形中增加市场成本和造成制度性、政策性障碍。从2004年到2006年，中央连发3个“一号文件”，还颁发了“非公有制经济36条”，其主旨和落脚点都是为了搞活市场经济，但一些部门却依据掌握的部门法规为自己谋取利益、为收费而执法。正如有人指出，部门以法律在管，国家以政策在放，国家政策再好，也无法超越国家权力部门化、部门权力法制化、利益化的格局。

　　弊端二：不符合社会主义法治国家建设的基本要求。

　　社会主义法治国家建设要求法制的统一性和体系性、政府的有限性与有为性、以及行政的法治性与责任性。部门化立法或立法的部门化，往往导致部门立法的效力反而高于国家法律法规，或者通过部门规章将国家法律法规架空，使得国家法律法规成为一纸空文，从根本上无视法治国家、法治政府建设的规范化一元化法律体系要求，破坏了法制的统一。由部门利益驱动的权力扩张和部门权力争执同时并存，将使原本膨胀的行政立法趋向混乱不堪的局面，造成法律与行政法规、法规与法规（不同部门参与制定的）、部门规章之间的冲突，破坏法律体系的等级有序、协调一致，损害法治的权威和尊严，悖离法治精神。

　　行政部门超出公共行政的范围，自己过多地为本部门争取和设置权力，使得行政部门自由裁量的空间过大，从而将国民权利和利益置于危险的境地。国家政策部门化也严重的降低了行政效率，多个部门争着为有利可图的同一事项立法就导致部门之间职责权限不清，甚至在一些关系国计民生但是又无利可图的问题上相互扯皮，相互推诿，使得重复管理、交叉执法、重复处罚、政府缺位的现象时有发生，而这也正是行政执法体制严重弊端的根源。最终将会演变为部门立法权限的异化：从维护国家利益与人民利益的公共权力，变为维护部门利益、集团利益、个人利益的手段；法律也从体现社会公平与正义的价值天平变为立法者专横暴敛的工具。

　　弊端三：成为政府机构改革的强大阻力。

　　有的部门通过立法将部门利益通过合法正当的途径装进法律法规中，更有甚者直接利用规章制定权限，制定保护部门利益的规范性文件来规避更高价位的法律法规。政府机构的设置不是严格按照科学的行政管理要素，而是通过人为的“手工操作”、“幕后协商”来进行。历次行政机构改革一次次落入精简－膨胀－再精简－再膨胀的恶性怪圈，根本上在于部门保护主义，在于行政机构设置的科学化、部门行政职权的法定化、人员编制的精简没有根本实现。

　　有的部委通过部门立法来设定许可、扩大审批权限、增加收费项目等方式，并以此为借口堂而皇之地向国家要求增扩人员编制、增加办公经费、提高工作待遇等等条件，造成国家权力异化和公共权力的流失，最终将出现行政权力的部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、利益主体集团化的恶性怪圈，形成一个攻守同盟的既得利益集团：台上有人唱戏，台下有人鼓掌，台后有人指挥操纵的场面，机构改革和精简人员就变得阻力重重，步履维艰。

　　在目前的机构改革过程中，应该少一些手工操作，少一些长官意志，不要再拘泥于修修补补。可以适当的放开这一领域的研究，采取专家论证的方式，来增加科学性、合理性。比如，目前证监会、银监会、保监会等这样拥有准司法权、行政处罚、行政许可、审批等公权力的监管机构却被归为国务院事业单位，其分类似乎有问题。在进行机构改革的时候，如何对这些机构的性质、地位进行明确的定位，只是一个具体工作安排问题。机构改革问题，关键不在机构的数量，而是管理要素与行政事务本身的内在联系性、行政权限设定的一般原则来进行，譬如，权力法定、有限权力、权力伴随责任、权力公开等等。

　　弊端四：对社会公正和社会和谐构成严重挑战。

　　经过多年的改革开放，市场经济给我国带来巨大的国民财富的同时，其市场的弊端或者“坏”的市场经济成分也愈加明显。一些改革的设计者、理论支持者、对改革翘首期待的广大民众最不愿意看到的情况出现了：政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化（中纪委总结的“权力三化”）。国有资产的流失、城市拆迁中的官商勾结、农村土地征用中的政府与市场错位等等问题的背后都可以看到这三种权力的异化现象。

　　这种权力异化危害巨大，它不仅阻碍了市场经济的发展，也严重毁损了政府形象，在政府与民众之间制造矛盾并不断激化这种矛盾。社会各阶层的收入差距越来越大，然而大部分的垄断利润并未收归国有而是转化为部门和企业利益，最终加剧了社会收入分配不公，破坏了社会的和谐。

　　实现经济增长和社会发展、减少贫富差距和提高人民的生活水平以及实现自然资源的可持续利用和环境的有效保护，是十六届三中全会以来科学发展观的要求，也是目前构建和谐社会的应有之义。自上世纪80年代以来，部门机构的政策对环境、能源带来的负面影响，不断削弱公众健康和未来经济发展所需要的资源基础，因此需要对环境领域、能源领域内外的一些现有政策、方案、法律和机构安排作出重大改变，尤其需要通过突破制约各部门间协调与合作的许多行政性和人为设置的约束，避免将环境、能源问题部门化的倾向，同时需要有国家发展规划的新方法、新途径把环境和能源问题纳入公营部门和私有部门的决策之中。

　　对国家政策部门化的有效控制

　　如何制止国家政策部门化和部门利益国家化，重新树立中央政府统一的权威及确保国家政策的公正性、科学性和合法性，这是当前我们必须认真对待和解决的问题。任何法律法规、国家政策的权威及效力不仅取决于本身的必要性和强制性，更取决于它们的合理性和合法性。对此，我们可以通过立法、行政、司法、财政等方面的有效控制来实现对国家政策部门化的约束。

　　首先，立法制度环节需要完善。

　　法律法规、政策不能代表社会公正，不能保护相关方的利益根源是法律法规、政策的制定缺少了困难群体方的利益代表和表达，决策机制缺乏科学性，部门权力缺少制约等因素。如果法律法规、政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律法规和政策，更不会出现“国家政策部门化”的恶果。这是涉及行政立法能否代表最大多数人利益的问题，涉及到我们政府部门的权力来源和制衡问题，当然也是一个如何扩大公民政治参与、实行民主化行政和参与型行政的的问题。

　　立法控制主要是强化行政立法的程序控制和监督制度。这包括以下几个方面：

　　实施立法公开制度。除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，即将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，让广大公民就自己所关心的事项表示或陈述意见，以保障他们的民主参与，提高立法的透明度。

　　完善立法听证制度。听证制度作为一项重要的程序制度，其核心就是给公众提供直接参与立法的机会。立法法关于听证主持人、听证内容及听证程序等的规定还不明确。鉴于实践中的一些问题，可以考虑建立和健全答复与反馈制度，要求立法机关对利害关系人就有关立法所提出的意见、建议和要求是否采纳，不采纳的理由等公开给予答复说明，这将在一定程度上避免立法的部门利益倾向。

　　建立专家起草和论证制度。有专业知识背景和维护社会公正良知的专家学者，能够在政策的制定过程中体现国家利益和社会利益，站在科学化的知识和代表最广大人民的立场上思考问题，为立法和决策提供有益的参考。

　　健全备案审查制度。建议加强全国人大常委会法制工作机构的立法监督工作，对提交的行政法规、规章作实质性和程序性审查，如果发现问题，应提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。这样做，可以有效改变目前备案审查制度中只备案不审查的局面，从而对扼制行政立法部门利益倾向起到积极作用。

　　其次，行政管理方面要有为。

　　要明确政府定位，确定公共服务的观念。行政管理体制改革的目标是转变政府职能，建立公共服务型政府。行政权的拥有与行使旨在谋求和保护国家、集体、社会的公共利益，同时保护行政相对人的合法权益，必须符合法定的公共目的和范围。现代行政法比以往更加注重尊重和确保公民个人的权利，并以公共利益为行政权行使的基本准则；同时公益基准并非绝对的，行政权也要不时地面对如何划分、协调公益与私益的关系和如何更好的保障私益的问题，以达到社会整体上的公益的实现。确立政府的公共性，防止国家政策受社会某些利益集团的影响。

　　要加强行政组织立法。现行的行政组织法是计划经济时代的产物，不能适应社会主义市场经济和建设法治政府的要求，必须加强行政组织方面的立法工作。理清政府部门权责范围，合理规范政府与市场的关系；按照管理要素科学设置行政机构，按照法治要求明确部门职权与责任，保证政府组织部门的高效运作、公正廉洁。

　　要转变政府职能。政府职能主要是为了校正市场失灵，建立完善市场基础制度；协调各阶层各行业利益，构建公平正义的社会制度。当前，应按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，推进以规范部门行政行为为重点，带动政府向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能转变。

　　同时，要建立健全行政法规和规章的清理修订制度，并适时开展清理修订工作，对已出台的法规、规章进行认真清理，剔除那些保护部门利益的内容，把公民利益和公共利益放在更重要的位置。在改革中应坚持以人为本，通过改革为经济主体和广大人民群众创造公平竞争的环境，使全体人民共享改革发展的成果。

　　再有，司法审查范围要加大。

　　司法审查是防止行政权滥用的有效手段。我国现行《行政诉讼法》只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼，而不能对抽象行政行为提起。事实上，抽象行政行为(即制定规范性行政文件)如果规定不当造成的社会危害，要远远大于具体行政行为。而为了扼制广泛存在的行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法规化，仅仅依靠立法法及相关法律规定的制定者自身改正或上级纠正是远远不够的。因此，赋予相对人对行政立法这样的抽象行政行为有提起诉讼的权利，同时赋予司法机关对抽象行政行为的司法审查权十分必要，也符合行政法治的发展趋势。

　　目前，《行政诉讼法》正面临进一步的修改，面对实际生活中大量的规章违法，规章的部门化，司法机关在这方面可以有所作为。一方面应该赋予公民向法院提起规章和发行审查的权利，另一方面也要赋予法院在具体审理案件时，对于案件中涉及到的规章违法可以进行裁判，可以宣布规章无效条款或者撤销违法规定。通过司法审查来避免规章的部门化是可以实现的，至于法律法规中出现的国家政策部门化的问题，可以通过《立法法》90条的相关规定进行监督。但是，必须明确《立法法》中确立的对法律法规进行审查的主体、机构、程序、责任等等。

　　还有，财政上要严格控制。

　　政府部门的经费来源于财政预算拨款，收支管理统一于政府财政，部门不构成独立的经济利益主体。但是，目前我国政府部门的经费除了财政预算拨款外，还有其他非预算方面的来源。特别是个别行政部门，预算外的各种收入远远超过财政拨款，且游离于财政管理之外，形成了独立于政府整体利益之外的经济利益主体，政府有关部门也成为市场的隐性主体。

　　要解决这个问题，必须对政府财政运行机制进行规范。政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，从根本上防止部门独立经济利益的形成。行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。

　　同时要“清费立税”，费改税和规范费同步进行，为此必须要改变目前费挤税、费大于税的状况。对那些具有税收性质且易于管理的收费项目，要纳入税收轨道统一征收；对那些合理的，必要的收费项目，要改革管理体制、收费办法和资金管理方式；对于那些不合理、不必要的收费项目，坚决予以取缔。

　　完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。

　　按照“十一五”规划落实政府改革

　　改革开放初期，由于我们采取的是渐进式的制度变迁来推进改革，因此改革的阻力相对比较小。但是上世纪90年代中期以来，我国几乎所有的改革都由政府主导和推动，政府主导往往就是部门主导，比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革等等，现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分，其主要矛盾也都在部门主导。部门利益越来越多地体现在改革政策的提出和制定上，势必造成既有利益集团对于改革的深化采取抵制态度。像有的学者所说，目前的改革已经进入“利益博弈时代”，需要“重建改革共识”。

　　“十一五”规划明确了“必须紧紧抓住机遇，应对各种挑战，认真解决长期积累的突出矛盾和问题，突破发展的瓶颈制约和体制障碍，开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面，为后十年顺利发展打下坚实基础”的改革方向定位。可以说，改革的着力点要转向如何实现政府职能的转变，充分发挥政府组成部门在市场监管、社会管理和公共服务中的作用；同时又要保证行政部门权力的中立化、公正性，控制权力部门化。这是未来改革中不得不面对的问题，关系到改革能否继续深化，最后能否成功的大问题。□