中国新闻周刊：征税仅靠严控是不够的

　　在整体的法治不够健全、经济制度发育尚不完善的社会环境下，单兵突进，强化税务监控，未必能够收到预期的效果

　　★ 本刊评论员/秋风

　　国税总局司级官员前不久在为上海财税系统所作的一次报告中透露，最迟将在年底前出台高收入者个税自行申报操作办法。该办法将确保《个人所得税法实施条例》第36条规定的执行：“年所得12万元以上的纳税义务人，在年度终了后3个月内到主管税务机关办理纳税申报。”

　　应当说，纳税人年终自行办理纳税申报，是税制较为健全的国家的通行做法。西方个人所得税以个人或家庭为纳税主体单位，以年为纳税的时间单位。在确保平时实行源泉代扣代缴和按时（如按季、按月）预缴之外，年终进行结算。清算的办法是于纳税年度终了的一定时期内，由纳税人或其代理人按税法规定填写所得税申报表，自行申报各项所得额，自行计算其总所得额、允许扣除的费用额以及个人宽免额、应纳税所得额、应纳税金，征收机关对申报表进行调查或审核，通常是抽查，据此对纳税人多退少补。这一制度在很大程度上有利于纳税人，因为平时扣缴时没有考虑纳税人的某些家庭支出，因而，确有很多人通过年终申报获得了政府退还的税款。

　　由此可以看出，自行申报不是一项孤立的制度，而有很多制度与之直接配套，也即以年为计税时间单位，以家庭为纳税主体单位。除此之外，还有更多间接的配套性制度，在西方其表现为：个人收入的货币化、账面化；宗教信仰对于人们的行为的约束；国家福利制度较为完善，个人能够直观感受到税收给自己带来的好处，从而具有较高的纳税意愿。不过，即便如此，在美国，每年约一亿份个人所得税申报表中，大约有40%的报表存在程度不等的偷漏税问题。

　　在当下的中国，凡此种种配套性制度、背景性制度，基本付之阙如。以该条例所说的12万元自行申报起始点为例。收入达到这一水准的人口中，有相当一部分是新兴的白领阶层，他们的收入基本上实现了货币化、账面化。

　　但还有大量实际收入与其相当甚至更高的人口，其收入中的相当部分是实物。这以公务员和国有垄断企业的技术与管理人员为主。除了工资单上的名义收入之外，他们还可以享受到专车、合理宴请（不包括公款私请）、与会议和考察等合二为一的国内外旅游、较高标准的住房和公费医疗等等实物收入。一个十分廉洁的县长或处长的账面货币工资年收入可能不足3万元，但即使只算汽车（不计算购买费用，仅计算折旧费及日常使用费及司机成本）、与会议相结合的公费旅游或每年出国考察一次的实际所得，实际年总收入应在15万元以上。然而，那12万元在计算应税收入时却不可能被计入。

　　类似地，根据最近完成的2005年度中央企业财务统计年报披露，某中央国有企业集团11.2万人花掉了136.7亿元的人工成本，人均12.36万，已经过了税法条例的自行申报起始点，但假如实施自行申报制度，该集团恐怕没有几个人去自行申报，因为，仅从账面上看，他们的货币收入似乎没有多高。

　　于是，一项在国外十分合理、也相当可行的制度，在中国将制造出一种十分怪异的不公平。拟议中的自行申报制度旨在强化对收入超过12万元的纳税人的税务监控，让税务机关掌握纳税人的真实收入信息。然而，通过这一制度税务机关能够了解到其真实信息的那些纳税，大体上仍然是那些在目前的扣缴制度下守法纳税的纳税人，也即收入目前就最为公开、货币化程度最高的纳税人。相反，新制度似乎并不能使税务机关掌握那些在现有的制度下逃避了纳税义务的人的真实信息，因为，这不是税制的技术性问题，而是收入制度的问题。面临这种制度约束，税务监控越有效，个人所得税在同一收入群体内部的公平性就越低。在这种情况下，人们如何指望那些显性货币工资收入超过12万元的人继续照实纳税？这部分人群很可能会选择收入隐性化，比如，要求单位支付实物工资，而减少货币工资。

　　由此可以得出结论，在整体的法治不够健全、经济制度发育不够完善的社会环境下，单兵突进，强化税务监控，未必能够收到预期的效果。严厉的税制往往不是效率最高的税制。税制若能让纳税人觉得公平，则纳税人更乐于向税务机关自愿申报真实信息。相反，如果大多数人认为老实申报反而吃亏，那就会选择逃避申报。对于广泛的违法活动，再严厉的惩罚手段也无济于事。法律从来不是靠惩罚，而主要是靠人们的自愿服从发挥其效力的。 因此，税务机关在出台一些强化税制的措施时，应当尽可能考虑周全。确有很多更大范围的背景性制度是税务机关无力改变的，但税务机关在自己的权限范围内，应尽可能充分地考虑相关的配套性制度，而不至于让纳税人觉得不公平。比如，在实行自行申报制度的时候，就可以实行出台配套性制度：这类纳税人将以家庭为纳税单位，计算应税收入时可扣除自己赡养人口的合理支出。事实上，这两项制度在国外也是互相配套的。