《瞭望》文章：新一轮“放权”的路径选择

　　政府自身改革要到位，要“实质性放权”；行业协会和民间组织要尽快成长壮大起来，要有能力承载这种权力的下移

　　文/《瞭望新闻周刊》记者

　　“市场经济发展的要求，使得我国政府行政管理体制改革正快速向‘深水区’推进，而政府新一轮‘放权’的重要方向就是目前快速发育的行业协会等社会民间组织。”国家行政学院教授竹立家日前接受《瞭望新闻周刊》记者采访时作上述表示。

　　竹立家教授说，改革开放后我国政府已历经两轮大的放权和职能转移，一次是起始于上世纪八十年代对企业的“松绑放权”，第二轮是政府部门近几年对审批权限、审批职能自上而下的清理和改革。而今后向行业协会等民间组织的“放权”将形成政府职能转移的“第三波”，“事实上这个‘第三波’已经开始。”

　　《瞭望新闻周刊》记者日前就政府行政管理体制改革和行业协会发展深入多个省市调研，多位专家和官员得出与竹立家教授一致的结论。但一些专家同时认为，要顺利推进新一轮政府职能转移取决于两个条件，一是政府自身改革要到位，要“实质性放权”；二是行业协会和民间组织要尽快成长壮大起来，要有能力承载这种权力的下移。

　　“这是两个互相推动、互为因果的条件，看起来简单，深入观察却又相当微妙。”一位专家评论。

　　“中观层面”成改革焦点区域

　　我国行政管理体制改革过程中，中央政府已经明确地把政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面，按照这一职能界定，政府行政管理体制改革的宏观层面已十分清晰；改革开放以来的一系列改革，使得市场配置资源的基础性地位基本确立，我国经济发展的微观层面非常活跃。

　　“政府宏观管理职能如何向微观层次传递？直接插手显然有悖于市场经济的发展规律。这样在宏观层面和微观层面之间就存在一个“中观层面”，这是行政管理体制改革的模糊地带，政府仍然有许多不该管、管不好、管不了的职能还抓在自己手中，直接插手微观经济活动。能否推进“中观层面”的改革，已成为政府行政管理体制改革成功的关键和焦点。”深圳外商投资协会副会长郭小慧告诉《瞭望新闻周刊》记者。

　　郭小慧认为，在“中观层面”，行业协会将发挥不可替代的作用，成为承接政府权力下移的重要载体。行业协会与企业接触最多、最近，能够充当政府与企业之间的桥梁。行业协会是双向服务，把企业的声音反映到政府层面，同时政府通过行业协会，把意图传递给会员企业。

　　深圳市家具行业协会副秘书长刘丽娜接受记者采访时表示，深圳家具协会就是政府与家具企业间的“中观层面”。这家1986年成立，1995年开始规范运行的行业协会，通过组织企业开拓市场逐渐做强，目前已在全国有10个办事处，直接推动深圳市政府设立家具产业园区。如今，深圳市政府对家具行业的很多引导与管理都是通过协会完成的。此举促进了政府职能的转变。

　　那么，政府将向“中观层面”转移哪些职能？接受采访的专家认为主要有四种：一是事务性服务职能，如学术（技术）交流推广、专业培训、资格认证、评估咨询、考核评比等；二是与国际接轨需要转移的职能，如在国际经贸中的反倾销、反补贴、保障措施有关职能和参与应对处理国外贸易保护主义的有关职能等；三是部分行业管理职能，授予行业协会行使部分行业准入、行业自律、产业发展导向、参与制定行业产业政策等职能；四是以购买服务等方式让行业协会等社会组织参与政府决策，使得政府决策更具透明化、科学化。

　　官协“换脸”、“草根”争荣

　　近几年来，我国行业协会迅速发展，成为能够推进“中观层面”改革的深厚背景和土壤。

　　《瞭望新闻周刊》记者在各地调查发现，过去被称为“二政府”的官办行业协会，逐步开始“换脸”。出身于草根的“纯民间”行业协会，越来越显示出勃勃生机。我国行业协会的影响力日益增强。

　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团说，如今各地的行业协会不仅有行业内的龙头企业参加，而且还聚集了本行业大批中小企业，其代表性和影响力都在增强，行业中出现的问题往往直接影响政府和社会。

　　深圳市工业经济联合会副秘书长李炬告诉记者，国家有关部门曾作出限制自行车产业发展的政策，对生产高端自行车的深圳企业非常不利，于是协会积极向有关部门说明理由，最后国家限制自行车生产的产业目录被取消。

　　记者在全国工商联五金机电商会采访时了解，这家拥有28个省级商会，35个地市级商会，共有4000多会员的行业组织，连续五年在内部评选诚信生产商和销售商。商会工作人员告诉记者，商会2/3的会员属于销售企业会员，在成都金府五金市场、上海五金城等国内规模较大的五金机电销售市场中，80%以上的业户都是五金商会的会员。

　　“先行一步”的一些行业协会已开始发挥政府部门发挥不了的职能，在促进区域经济整合方面、区域经济一体化方面作用显著，给了政府部门“意想不到的惊喜”。

　　《瞭望新闻周刊》记者在长三角采访时，到处听到协会组织的长三角“协会联席会议”、“市场高峰论坛”、“技术应用交流”、“‘十一五’规划研讨”、“价格信息协调”等活动。据上海工业经济联合会介绍，上海工业系统近百家行业协会都已走出上海，与长三角地区各城市工业协会开展了各种形式的合作，其中有32家行业协会，分别与江浙16个城市的行业协会、企业建立了互相加盟的机制，走向更加紧密的联合。在合作规模上，也从单个行业协会的联合，发展到沪、浙、江、赣三省一市的工经联和江、浙两省省辖市17家工经联、30家行业协会共同联手，组建长三角工业经济联合会联席会议，共同探索促进区域经济产业发展的合作思路，为各行业搭建平台，逐步形成区域间的大联动大协作。

　　随着各地一批行业协会综合实力不断增强，这些组织的政治地位也随之提高。一批行业协会人员成为人大代表和政协委员。深圳市各级政协委员中，有行业协会背景的就有80多人，9位行业协会的负责人当选市人大代表，其中深圳市外商投资协会专职副会长当选为市人大常委。一大批行业协会的代表性人物当选人大代表和政协委员，显示了行业协会政治地位和社会影响的提高。

　　一些政府部门对放权仍“心疼”

　　新的改革趋势下，一些政府部门仍然不愿意真正放权，其态度和做法耐人寻味。政府能否“自上而下”放权，成为新一轮行政体制改革能否成功推进的关键。

　　中国世界贸易组织常务理事张经告诉《瞭望新闻周刊》，政府职能转移的难点是不少职能部门不愿意将手中的职能交出去。如有些部门对外信誓旦旦宣布清理了多少收费项目，其实相当多被清理的收费项目都是没有油水的，有的部门清理职能像切鱼一样，把头尾切掉做给别人看，而最肥的中间部分仍留给自己。

　　国务院国资委行业协会联系办公室助理巡视员陈国卫告诉《瞭望新闻周刊》，当前，本应该属于行业协会的很多职能，还有相当一部分都滞留在各个政府职能部门中，而政府职能部门向行业协会移交公权，是一件“很心疼”的事。总体而言，政府职能部门乐于向行业协会移交那些属于“难啃的骨头”，而千方百计保留有油水的职能。朱光明说：“由于缺少中间层，政府从宏观管理层一下子伸到微观层面，一些政府工作人员能够很方便地找到权力寻租的机会。”

　　一些地方和部门不但不转移职能，而且还利用手中的行政资源向行业协会“夺食”，例如与行业协会争夺众多为企业服务的项目，包括行业评比、展览会、观摩会、人员认证、资格考试等等，这方面的摩擦在不断升级。有些部委过多地干预企业事务，计划经济下的管理作风回潮，有些干部把人民赋予的权力，当作对待行业协会的“魔杖”，任意摊派，为所欲为，并且无偿使用行业协会的资源。

　　中国烹饪协会秘书长冯恩援介绍，他们协会成功了举办了16届的“中国厨师节”最近被国家某部委叫停，理由是“该部委也要举办类似活动”，并且要把“中国厨师节”纳入到他们的活动之中。冯恩援说，烹饪协会对本行业的调查和分析必须无偿地交给相关政府部门发布。张经说：“相关政府职能部门的这种做法是典型的职能越位。”

　　《瞭望新闻周刊》调查发现，一些政府部门的意识落后成为“放权”的障碍。中国烹饪协会秘书长冯恩援介绍，一些部门领导受旧体制惯性力量的支配，习惯于越俎代庖，认为只有政府才能履行好行业管理职能。有的部门把行业协会看作“二传手”，不愿对行业组织松绑让权。

　　目前一些地方和部门领导还存在许多模糊认识，还未就行业组织的性质、地位和作用达成共识。清华大学非政府组织研究所副所长贾西津说，有的民政登记部门把行业协会、商会这类经济组织等同于政治组织看待，担心经济类行业组织变性、变质，演变成为非法的政治组织，消极对待行业协会的成立。

　　深圳市集装箱拖车运输协会常务副秘书长许晓明则告诉《瞭望新闻周刊》，过去，政府出台的一些政策只考虑到机关、企事业单位的需求，没有考虑行业协会的需要，如协会的人事、组织、税收、财务、工资、员工社会保障等缺乏配套的管理办法。

　　亟待突破自身发展瓶颈

　　一些专家接受《瞭望新闻周刊》采访时表示，反观行业协会自身，除了需要政府放权和支持之外，本身也需要正视自己的问题，突破发展瓶颈。

　　一些行业协会为了生存，片面追求经济利益，违背非营利性原则，把行业协会变成“圈钱”牟利的工具；有的得了好处乱办事，随意批发资质认证，随意推荐产品；有的动辄设奖评奖，企业烦不胜烦，公众无所适从。广东某市在评选十大明星楼盘时，就曾出现仅有5家房地产公司参评、5家全部获奖的讽刺性场面。一些行业协会的公信力缺失，已成为制约其健康发展的首要因素。

　　一些行业协会捞钱的手段到了荒唐的地步。如上海市某行业协会居然向下属门窗制造安装企业发出指令：“企业必须由协会咨询辅导建立ISO9000质量体系，不得向专业咨询公司咨询，否则将取消其评定各种‘先进’的资格”。

　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团说，随着《行政许可法》的实施，政府部门被禁止乱收费之后，一些收费项目转而由政府操纵的行业协会来收。如实行行业年检是其冠冕堂皇的理由，收费盖章却是其真正的日常工作。企业对这类“挂羊头卖狗肉”的所谓行业协会非常厌恶，却又无可奈何。

　　一些协会只顾追求经济利益，在职能定位上忽视了对协会内企业的规范。一个典型的事件是欧典地板风波。今年的央视“3·15”晚会曝光，号称行销全球80多个国家，源自德国，著名品牌地板德国欧典总部其实根本不存在，存在严重欺诈消费者行为。根据新浪网的一项调查统计，67%的网友认为欧典地板的欺诈行为之所以得逞，除了厂家自身的责任外，行业协会没有起到规范行业的作用是另一重要原因。

　　一些行业协会内部监督机制不完善。国务院国资委行业协会联系办公室助理巡视员陈国卫告诉记者，现阶段大多数行业协会的人事管理权仍控制在业务主管部门手中，往往提名权大于公选权，且一些行业协会领导仍然由主管部门领导兼任，这就难以保证行业协会的社会合法性。绝大多数行业协会都未设监事会，对协会内部的决策和运作缺乏有效监督和制约。加之政府在监管方面缺乏法规依据和执法力度，往往仅凭年审一次过关，存在一些漏洞。

　　深圳市行业协会服务署指导监管处处长骆冰介绍说，“协会好不好，关键看会长”、“协会强不强，关键秘书长”。许多协会由于其“官办”性质往往成了退休干部的“养老院”、“联谊会”。中国家用电器维修协会常务副会长刘秀敏说，与国外相比，目前我国尚没有正规专业培养和资格认证的行业协会管理人才，成为当前行业协会管理上的一个空白。

　　健全行业协会的准入和退出机制

　　承接政府职能转移的过程中，行业协会能否健康发展引人关注。手上有了“权力”，履行不好或者胡乱行使怎么办？相关专家告诉《瞭望新闻周刊》，要建立和完善行业协会的准入和退出机制。

　　中国烹饪协会秘书长冯恩援认为，要对行业协会设立一套科学的评估体系，作为协会“准入”的标杆，同时要建立起协会的考核办法，建立健全由会员、社会、政府参与的社会化评价体系，引入社会中介组织参与行业协会的综合评价，建立与之配套的信息披露制度，公正的综合评价结果，将作为政府对行业协会实行分类指导、协调扶持的重要依据。

　　中国家用电器维修协会常务副会长刘秀敏建议尽快完善行业协会的“退出机制”，对于长期半死不活、既无代表性又无影响力、既缺乏行业覆盖面又得不到行业认同的协会，要有退出的通道。政府还应坚持优胜劣汰原则，对年审不合格的行业协会必须让其退出。

　　中国世贸组织研究会常务理事张经表示，沿海发达地区应充分发挥排头兵作用，加快行业协会的地方立法进程。对于一些行业协会近期在“欧典地板”等事件中暴露出的一系列诚信危机事件，他认为：“一个重要原因是目前我国还没有一部完整的关于行业协会的法律，必须有对行业协会问责的制度，一旦协会的错误举动对社会和产业造成负面影响，消费者和企业可以在相关法律框架内追究行业协会的责任。”