《瞭望》文章：建立新型“政会关系”

　　相关部委应抛弃各自的既得利益，尽快促成关于促进行业协会发展意见和相关法规的出台

　　文/《瞭望新闻周刊》记者

　　长期以来，我国对包括行业协会在内的社会团体，管理模式以双重管理体制为基础，即对任何一个社会团体，均需要有业务主管单位和登记管理机关的双重审批、双重负责制，这是行业协会传统的“二元管理”模式。

　　这种模式下，很容易造成行业主管部门仍然将行业协会看成自己的“下属单位”、看成部门在下面的“腿”和权力的延伸，行业协会难以真正自主发展；行业协会的发展规划、发展方向好像有双重负责，但关键时期却没有人负责，不利于行业协会的长远发展，也在很大程度上限制了行业协会的组建和发展。

　　如何突破“二元管理”困局？《瞭望新闻周刊》调查发现，我国许多地方和部门在积极探索新的管理模式，符合发展规律的新型政会关系正在形成。

　　上海探索“三元管理模式”

　　上海市对行业协会的管理实行“双重管理、三方负责”，即在登记管理机关、业务主管单位之外，又增加了一个协会主管部门，对协会规划和发展进行“专业化服务”。

　　2002年1月11日，上海市政府印发《关于本市促进行业协会发展的指导意见》、《上海市行业协会暂行办法》，当年10月，上海市行业协会发展署成立。按照《办法》第3条规定，上海市行业协会发展署是经市政府授权的行业协会“协会业务”的主管单位，负责上海市行业协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理。上海市行业协会发展署、协会业务主管部门与民政部门构成新的“三元管理”框架。

　　2005年，上海进一步将市委领导的社会事业党委与市政府领导的行业协会发展署合并组建社会服务局，归市委、市政府双重领导，行使社会事业服务和党建职能。

　　在“三元管理”模式下，联络业务主管单位的任务由社会服务局统一完成，社会服务局又帮助协会与民政部门沟通关系。因此，对于协会来说，只需要面对社会服务局一个部门，这就削弱了业务主管单位的权力，尤其在跨领域、民间性较强、业务管理单位比较难寻找的情况下，这种体制为行业协会的成立开辟了较大空间。

　　同时根据规定，在社会服务局监督下，不能代表会员利益和缺乏行业代表性的行业协会，应自行解散，或由政府引导疏散；对长期不开展活动、内部管理混乱的行业协会，应予撤销，由此促进了行业协会的“新陈代谢”。

　　北京师范大学管理学院教授徐家良说，由社会服务局来统一管理协会业务，在一定程度上打破了部门利益，使“行业”界定不再依部门而设，“条条”系统格局得到改善。

　　自成立行业协会发展署以来，上海市的行业协会得到了快速的发展，目前全市行业协会已达214家，其中市级行业协会191家，分布在国民经济各个领域，初步形成了门类齐全，覆盖广泛的行业协会体系。上海市行业协会发挥着越来越重要的作用。

　　专家表示，上海对行业协会管理的“三元模式”也有缺陷，管理的多头和政府的强势主导本身并不符合市场经济发展的要求。贾西津认为，目前上海行业协会业务的归拢不太彻底，原业务主管单位对行业协会，尤其是自上而下型的行业协会仍具有控制力，这种多头的管理模式对协会来说，压力不小。

　　广东“准一元管理”和“新二元管理”并存

　　广东省今年上半年出台的《广东省行业协会条例》规定：“政府民政部门是行业协会的登记管理机关，政府有关工作部门和授权组织是相关行业协会的业务指导单位。行业协会应当接受登记管理机关的监督管理和业务指导单位的指导”。由“主管部门”改为“指导单位”，意味着广东将逐步由双重管理体制转变到“准一元”管理体制。

　　《中共广东省委广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定》指出：“要依法保护行业协会、商会的自主权，不得干预行业协会、商会依法履行职责。政府与行业协会、商会之间，是指导与被指导、监督与被监督的关系。政府既要依法对行业协会、商会进行登记管理，又要积极扶持和促进其发展，逐步将法律法规和政策规定可以向行业协会、商会转移的相关业务职能向行业协会、商会转移，保障其依法独立开展活动。政府对行业协会、商会的管理，要由控制型转向培育、服务型，提供法律依据及进行法律监督，并加强对行业协会、商会行为的事后监督，而不直接干预其内部运作。政府要坚持在发展中规范，以规范促发展。”

　　深圳市则采取由新成立的行业协会服务署进行业务管理和民政部门进行登记管理的“新二元管理体制”。针对行业协会“官办”色彩浓厚、总量不足、发展不平衡、经费紧张、作用发挥不够的问题，深圳市于2004年着手进行一系列民间化改革，成立了市政府领导的行业协会服务署，统管所有行业协会，取消了原业务主管部门，与市民政局形成了新的“二元”管理体制。以市委组织部发文形式，规定在行业协会中兼职的公务员一律限期退出；以市政府发文形式，规定主管部门在人、财、物和办公场所等方面与行业协会彻底脱钩；同时制定相关措施，把政府部分职能逐步向行业协会移交，最终建立完全“五自”（自愿发起，自选会长，自筹经费，自聘人员，自理会务）的行业协会，真正发挥其在社会主义市场经济中的作用。

　　深圳市服装行业协会常务副会长沈永芳告诉记者，目前在相关行业协会的推动下，深圳家具、服装、钟表、模具、黄金珠宝首饰、皮革等6个产业集聚基地正在规划和建设中。由行业协会创立的深圳家具研究开发院和深圳服装研究开发院，作为家具、服装两大行业的公共技术服务平台已建成并投入使用，政府与协会在促进行业发展上的良性互动关系正在形成。

　　“中”字头行业协会动向引人关注

　　一些地方在构建新型“政会方面”的改革在加快，影响更大、原来“官办”色彩更浓的我国“中”字头行业协会的改革动向如何？《瞭望新闻周刊》调查发现，一些“中”字头行业协会以市场化原则为导向的改革在低调中进行，较为典型的是原来国家经贸委主管的300家行业协会的改革探索。

　　2003年国资委成立，在其“三定方案”中，原国家经贸委联系协会的工作交由国资委承担。国资委研究室（行业协会联系办公室）行业协会处处长张涛说，这一步事实上将300家行业协会与政府业务部门的直接管理脱了钩，从未来发展的趋势看，客观上是一种正向改革。国资委行使的是国有资产出资人的职责，不履行政府行业管理职能，对这300家行业协会脱离政府行政体系，自主发展，成为真正意义上的行业组织是有利的，这符合中央关于行业组织要按照市场化原则规范发展的基本精神。

　　张涛说，刚开始一些行业协会感到有些“失落”，因为一下子好像没有了“业务主管”，抱怨不能再像原来那样向主管部门要一些“职能和委托”出来，但很快这些协会就发现，新的管理框架更有利于他们的发展。在市场化导向下，这些协会有了更大的发展空间。协会从政府业务主管部门脱离出来，符合协会的发展方向。

　　在新的框架下，国资委在联系行业协会方面主要做哪些工作呢？张涛介绍，国资委对协会工作是高度重视的，已列入重要议事日程，联系协会在指导思想上是坚持服务与管理相结合，以服务为主；在任务上，一是要维护协会运行发展稳定的局面，二是为协会运行发展提供好日常的服务和履行必要的管理，二是为协会适应市场经济的发展要求，在改革方面做些必要的推进工作。关于协会的行业业务工作，国资委支持和鼓励协会自主开展业务，与政府部门搞好对话，协助政府搞好行业工作。

　　国资委接手协会工作不久，由副主任黄淑和主持，邀请14个部委有关负责同志召开座谈会，进行协会业务的衔接，提出希望政府部门要重视发挥协会的作用，支持协会工作，同时协会也要加强自身能力建设，适应政府职能的转变，引领好行业的发展。

　　张涛告诉记者，3年来这300家行业协会的发展态势是好的，这些协会在为企业生产经营服务，配合政府实施宏观调控，促进行业规范有序发展方面发挥着越来越重要的作用。同时在目前形势下，协会发展环境如立法问题和税收政策等需进一步改善，自身改革也需要进一步加快，这两方面的事情做好了，将为协会的进一步发展打下更好的基础。

　　配套政策需要新突破

　　一些专家告诉《瞭望新闻周刊》记者，构建新型的“政会关系”，各地方、各部门的改革探索值得肯定，但相应的配套政策需要新的突破。

　　北京师范大学政府管理研究所所长朱光明教授介绍，行业协会管理法规不完善是制约我国协会发展的一个障碍。目前执行的《社会团体登记管理条例》，基本上属于程序性法规，是对所有社会团体的统一规范，没有针对行业协会的特殊规范，不能充分满足行业协会改革发展的程序性和实体性规范要求。朱光明建议及时总结地方行业协会的立法实践，加快修订我国《社会团体登记管理条例》，增加相应的实体性内容，明确培育发展的方针政策。

　　很多专家学者和业内人士认为，为解除《社会团体管理条例》对新型行业协会发展的束缚，可先搞一个《经济类行业协会暂行条例》，使行业协会不仅具有经济上的合理性、社会上的合法性，而且为其健康发展提供法律法规的合法性，使其发展和管理法制化、规范化，有法可依。业内人士建议，相关部委为了我国市场经济的健康发展，应抛弃各自的既得利益，尽快促成关于促进行业协会发展意见和相关法规的出台。

　　中国医药包装协会副会长蔡虹说，行业协会属于非营利组织，但除了收取会费这一项目，其他业务均按企业标准缴纳税款。国家有关部门应比照外国经验，对行业协会在税收方面给予一定的优惠待遇。中国非金属矿业协会执行理事长张湛认为，应把行业协会的管理人才纳入全国人才管理范畴，享受相关的政策和待遇。政府应积极支持行业协会与高等院校研究机构等专业机构合作，培养行业协会多层次专业人才，全面营造有利于行业协会人才成长、稳定发展的环境。