无论从哪个角度观察，这都是一幅饶有意味的图景：中华人民共和国一个省的副厅级干部，在省委组织部安排下，进入美利坚合众国两个州的州政府部门担任职务——省商务厅副厅长成为州经济发展厅的厅长助理，省政府法制办副主任成为州公共服务委员会的委员助理，省知识产权局助理巡视员成为州小企业发展中心的主任助理，省农业厅总农艺师和省农机局副局长则成为州农业厅的厅长助理。

　　根据四川省和美国方面达成的协议，刘欣、刘铁、肖军、赵世勇和罗晓东等5名中国官员，从2005年9月至2006年4月分别在美国佐治亚州和明尼苏达州接受理论培训，并进入州政府部门“顶岗实习”。

　　中方所称“顶岗实习”，美方则称为“Ｊｏｂ－ｓｈａｄｏｗ”，即“影子工作”。中国官员担任助理职务，像影子一样全程跟随厅长(委员、主任)参与各项工作，近距离体验美国政府的运行。

　　由会议说起

　　归国后，5名“影子”成为四川政坛关注的对象。7月14日，四川省委组织部在成都举行“四川省中青年干部赴美岗位实习情况报告会”，5人分别向参加会议的200余名省级各部门干部，讲述了“深入美国考察美国，跳出中国思考中国”的经历和感受。

　　赵世勇是四川省农业厅总农艺师，此次顶岗实习中担任明尼苏达州农业厅厅长助理。进入美国州政府之前，他本以为这里会议应该很少。然而他和厅长金·豪格森及副厅长佩里一起工作，“很多时间都是在各种各样的会议中度过的”。厅长一天最多开过5次会。

　　在赵世勇的印象中，每次会议效率都相当高：没有长篇大论，直奔核心问题，很少有大而无当的总结。

　　一次，副厅长佩里主持会议，研究提高本州养猪场空气质量问题。类似会议，赵世勇在国内也开过不少次。“至少得开半天吧。”他肯定地说。

　　但佩里主持的会，仅用了半个小时。资源环境管理处处长先介绍本州养猪场空气质量现状和州议员、基层政府对此的看法，以及如何争取州议会经费支持等，然后与会专家发言。发言完毕，佩里说了两句感谢话。散会。

　　会后，赵世勇不解地问佩里：“为什么你不对会议作总结？”佩里回答：“既然我是负责此事的行政首长，对许多问题，在会前我已形成了自己的看法，开会只是验证我的看法是否正确而已。如果大家的看法与我一致，我就没必要再重复了。当然，如果见解不同，我们也会展开讨论。”

　　赵世勇也曾为厅长金·豪格森起草过会议发言稿。这位厅长明确要求，不要超过5页纸。

　　眼下，赵世勇想在自己“力所能及”的范围内，推行一种新的会风。接受记者采访的次日上午，他要主持一个关于农民工培训问题的会。他给将在会上发言的一位副厅长看讲稿，直接从20多页删到了7页。“不用再讲这件事的重大意义了，都搞了这么多年，有多重要，谁还不知道吗？”

　　要照以往，这个会怎么也得开半天。这次，“我明确告诉他们了，就安排在两个小时之内，必须开完。”赵世勇断然说。

　　说到会议，四川省政府法制办副主任刘铁也感触颇深。他“挂职”佐治亚州公共服务委员会。该委员会是佐治亚州对燃气、电力、通讯等公共事业进行强制管理的机构，有5个选举产生的委员，刘铁担任其中一个委员的助理。

　　刘铁也感到“美国会不少”，但大多是例会。“不像我们，动不动就临时通知有个会”。会议的效率很高，且时间严格固定。他常能见到从10时到11时10分、从11时30分到12时10分这样精确的会议安排。会前，要列出需要讨论事宜的清单，会议中完成一项就划掉一项。

　　刘铁“上岗”是从参加委员会的一次行政委员会议开始的。轮值主席没有任何开场套话，直接说，今天有哪几项议题。然后燃气部门开始发言，说目前有3家公司申请市场准入，第一家、第二家缺什么，让他们补了，第三家怀疑其资质有问题，正在调查。

　　汇报完毕，委员们都没接话，这让刘铁多少有点儿不习惯。根据他在国内当公务员的经验，汇报完工作，领导总要讲几句。

　　四川省商务厅副厅长刘欣在佐治亚州经济发展厅厅长助理任上，也碰到过纳闷的事。美国禽蛋协会在佐治亚州举办了一场大型博览会，该州经济发展厅协办。开幕式上，厅长、副厅长都没出席，而是由一名直接负责此事的普通职员代表经济发展厅发言。

　　后来他才弄明白，美国人的逻辑是这样的：如果本方主办，厅长当然会出席。而既然是协办，就只应做协助的事，派直接经手此事的职员发言，最熟悉情况，也最得体。对方也遵循同样的逻辑，丝毫不会认为受到了怠慢。

　　返回来，刘欣若有所感地说起迎来送往的“东方文化”。他所在商务厅面临的实情是，但凡遇到大型一点儿的会议，“必定全厅动员”。诸如到机场车站接送一类的事情，“每辆车上得有一个本厅的人吧”。否则，“人家就会说了，你不重视”。

　　但他在美国看到的，却是另一种样子：政府会议大多包给中介机构，政府工作人员很少参与会议的服务性工作。“所以啊，人家这儿就轻松了一大块儿，不会像我们的公务员整天这么忙”。

　　由公约说起

　　通过半年的顶岗实习，美国政府的方方面面都呈现在5名中国官员眼前。

　　罗晓东细致考察了美国政府的机构设置。以州农业厅为例，它没有上级部门，联邦农业部并没有管辖州农业厅的权力；也没有基层单位，只有类似于片区检察员这样的基层雇员。“所以，这里从没有应付上级工作检查一说。”罗晓东说着，大约想起本单位的忙活事儿，自己先乐了。

　　在政府的公共管理职能上，刘欣通过此次顶岗实习，形成了一种明确的观念：公共管理的用武之处应该在市场经济搞不好、有缺失的地方，以解决通过纯粹市场机制不能解决的问题。这就需要对不同的利益群体进行分析，并精确核算政策成本。

　　所以，政府应当非常谨慎地介入这一领域。“在实施任何一项公共政策之前，政府一定要谨慎，不能拍脑门决策”。

　　刘欣现在很警惕公共管理中的随意性。在他看来，国内的制度设计上，给干部尤其是一把手的随意性空间太大，而依据法律的制度性控制太弱。“党和政府提倡为老百姓办实事，这个出发点本来是好的。但如果缺乏决策分析，太随意，这件事也办，那件事也办，就成了被现代政府管理理念所诟病的‘总喜欢ｃｏｎｔｒｏｌ(控制)社会各个方面’的大政府”。

　　一次，罗晓东在马路边用几分钟观察了一名负责从邮筒中取信的邮政局司机。当地规定下午4时为取信时间，这名司机提前几分钟到了邮筒旁，并不开箱取信，而是坐在车上看报纸。时间到，他准时取信走人。

　　罗晓东的第一反应是，这么严格，是不是有点儿死板。但他再一想，邮政局作为政府服务部门，提前几分钟取信，这几分钟内没寄出信的市民可以投诉，晚几分钟，可能导致信件延误，市民也可以投诉。所以，最合理的办事方式就是严格依照法规。

　　“行政严格按照法律去落实，不要主观臆想你政府要去做什么。政府既不要越位，也不要缺位。这样，其实政府工作倒简单了。我们现在是行政权力太大，当然也就比人家累得多。”罗晓东深有感触地说。

　　刘铁则更关注政府公共管理技术。

　　在佐治亚州公共服务委员会，他除担任委员助理外，还曾到委员会下属的燃气、电力和通讯部门工作。在燃气部门，这里一共12个工作人员，其中6个都是会计师。一次，刘铁看到黑人女士维多利亚正在核算ＡＧＬ(亚特兰大燃气和照明公司)下属一个财务会计公司和母公司的账目往来。

　　他相当惊讶：你们不是号称自由经济吗？核算公司账目这样的事，连我们的政府都不会管啊！

　　维多利亚则向他解释，政府之所以这么关心ＡＧＬ的成本，是因为在燃气这样的天然垄断行业内，不可能充分展开自由竞争。为了控制垄断利润，美国政府通常定出固定的利润率，企业根据这个利润率和成本来制定商品或服务的价格。所以成本成为政府监管的关键所在。

　　“国内的垄断行业，政府命令他们要怎么怎么，可他们总拿成本说事。他们的成本谁来核算？失去监管的成本，都用在豪华车上，用在员工的超高待遇上了。”刘铁说到此声音提高了，“主要还是因为我们的政府没有真正利用这些管理技术来实施有效的监管。”

　　显然，记者采访到的4名顶岗实习官员，对此次在美国培训课程中不断强调的“契约”精神都有切身的感触。他们不约而同都对记者提起了《五月花号公约》：

　　1620年，一批英国清教徒乘坐“五月花号”帆船经过艰苦的航行抵达美洲新大陆。船上41名男子一起商定了上岸后应共同遵守的规则，这被命名为《五月花号公约》。后来诞生的为世人称颂的美国宪法，实际上就是以这个公约精神作为基本理念的。

　　刘铁从“自治”这一关键词来理解社会契约。早在“五月花号”的年代，美国人就推崇自治，即自己管理自己的事务，而把公共事务委托给通过选举产生出来的人。政府存在的理由和基础，是众人之间达成的契约。而中国的历史传统讲究强权，政府的观念从一开始就界定在“官管民”的概念之上。

　　罗晓东从“法”的层面来理解社会契约。什么是法？中国人理解为强制管束，我要立个法来管你，利益主体是不平等的。而按照美国人的理解，法就是一种契约，或者协议，我俩各自都有利益。那么好，咱们来定个平等协议吧，照协议办。

　　美国的听证会吸引了罗晓东。按照赵世勇的说法，“晓东常跑去参加各种听证会”。这些听证会给罗晓东最直观的感受就是，不同利益主体间展开反复而充分的讨论，而政府则扮演平衡各方利益的角色，绝不越俎代庖。

　　由历史说起

　　在明尼苏达州的一次农业博览会上，当地《中西部论坛报》记者采访了“顶岗”担任州农业厅厅长助理的四川省农机局副局长罗晓东。次日，这家报纸在头版刊出题为《中国访问者寻找他的国家农业的未来》的报道。

　　假如去掉标题中的“农业”二字，该报道的标题，与100年前欧洲一份报纸报道中国“出洋考察”先行者的标题，如出一辙。

　　1906年2月25日，德国著名汉学家福郎克在《科隆日报》上发表文章，题为《中国访问团学习外国的国家管理》。文中不仅介绍了清廷出洋考察大臣的情况，还全文翻译了光绪皇帝派大臣赴西洋东洋考察政治的上谕。

　　此即晚清历史上影响颇广的大事件——五大臣出洋考察。也许只是时间上的巧合。100年后，同样是5名中国官员来到美国，学习行政运作。只不过，那次是中央大臣，着重考察美国议院；而这次是地方干部，直接体察州级政府行政。

　　刘欣，1961年出生，大学毕业后在四川省社科院工作9年，从事农村经济研究，后担任眉山县科技副县长、眉山市外经贸局局长。2002年参加全省公选，被录用为省商务厅副厅长。1992年，他曾赴美做访问学者。2002年，他参加干部培训在美国学习3个月。

　　刘铁，1965年出生，1989年从西南政法学院研究生毕业后进入四川省政府工作。2002年全年在香港地铁公司顶岗工作。

　　肖军，未能采访到。

　　赵世勇，1967年出生，从西南农业大学毕业后分配到四川省农业厅，2003年获得四川农业大学博士学位，现出任总农艺师。他曾在美国、日本、菲律宾等国培训和工作。

　　罗晓东，1971年出生，重庆大学电机专业毕业后分配到德阳市东方锅炉厂，后担任团德阳市委书记。2002年参加全省公选，被录用为省农机局副局长。同年，他参加干部培训在美国学习3个月。

　　刘铁坦率地告诉记者，他在美国政府中没有类似中国“官场”的感觉。他很欣赏美国政府工作人员的一句惯用表达：“Ｉ＇ｍｗｏｒｋｉｎｇｆｏｒ”政府，或者“Ｉ＇ｍｗｏｒｋｉｎｇｆｏｒ”某某部门(我为政府工作，我为某某部门工作)。“中国的公务员体制，强调编制和级别，是一个相对封闭的系统。其中包含着一种权力本位意识——我是某一级的官，我在行使权力。这样就会形成‘官场’，形成各种所谓的‘潜规则’。”

　　与中国同行相比，美国人更多地将自己政府官员的角色看作一个工作岗位，政府雇佣我在这个岗位上工作，我只需要也只能按照法律对这个岗位的描述来工作。虽然美国公职人员的稳定性也要比其他行业高，但这毕竟不是一个封闭的体系，而只是一种职业。从某种意义上说，这和公司里的一个岗位区别不大。

　　一次，赵世勇随明尼苏达州农业厅厅长参加一个生物技术方面的会议。他们去晚了，厅长一进会场就“自觉”地站到角落里，会议继续，并没有农业厅的下属来为领导张罗座位。轮到厅长发言，他从角落里走上台，讲完后又回到了角落。

　　这让赵世勇心生感慨：“这要在国内，人家领导是有级别的啊，无论什么时候，总得在主席台中央给安排个位置吧。”

　　更让他诧异的是，农业厅厅长和市场处处长一同出差考察，各订各的宾馆，各打理各的事情。“处长根本不管厅长”。