以参与土地产权管理立法为基础，进一步健全土地登记制度和土地权利体系

　　以做好第二次全国土地调查为重点，摸清土地资源家底

　　健全全国土地利用动态遥感监测业务运行系统，及时监控重点地区土地利用变化情况

　　以土地登记体系建设和地籍信息系统建设为重点，开展全国土地利用基础图件和数据资料备案和检索

　　《地籍管理“十一五”发展规划纲要》（以下简称《纲要》），历经一年多的编制，已经国土资源部部务会审议通过并下发各地贯彻执行。《纲要》以科学发展观为指导，依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源“十一五”规划纲要》等，结合全国地籍管理实际，明确了今后五年地籍管理的奋斗目标和主要任务，是下一步全国地籍管理工作的行动纲领。

　　为更好地贯彻实施《纲要》，进一步夯实国土资源管理基础，笔者就《纲要》的内容和特点谈几点认识和体会。

　　《纲要》正确判断了当前地籍管理面临的形势，为科学规划奠定了基础

　　《纲要》首先确定了地籍管理的基础和服务地位。《纲要》指出，地籍管理是国土资源管理的基础，是严格土地管理的重要保障，是保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的重要手段。“十一五”期间，地籍管理将加快由传统地籍向现代地籍转变，基础和保障作用将得到更充分的发挥，从而更加科学有效地为国土资源管理服务，为全面建设小康社会服务，为实现经济持续快速协调健康发展和社会全面进步服务。

　　为保障规划指标的科学性，《纲要》对“十五”期间地籍管理工作完成情况进行了全面总结和分析。《纲要》指出，“十五”期间，全国地籍管理按照《地籍管理“十五”计划纲要》确定的目标和任务，不断加强土地产权管理和地籍基础建设，积极推进“三个迈进”，土地产权管理制度建设得到加强，土地登记覆盖面不断扩大；基本建立了土地调查统计制度，地籍信息化水平明显提高；土地遥感监测范围不断扩大，提升了国土资源管理的科技水平；大力开展土地调查、登记、统计制度的调查研究，国家确立了地籍管理“四统一”（统一分类、统一调查、统一登记和统一统计）的发展目标。《纲要》用具体数据说明了土地登记、土地调查、土地权属争议调处、地籍信息化等工作的进展情况。

　　《纲要》结合“十一五”时期经济社会发展的形势和任务，分析了地籍管理面临的挑战和机遇。《纲要》指出，“十一五”时期，地籍管理面临更大的机遇：一是进一步完善社会主义市场经济体系，需要构建现代土地产权制度作为基础保障之一，为地籍管理提供了广阔发展空间。二是建设社会主义新农村，需要更加有效、全面地保护广大农民合法的土地权益，维护农村社会稳定，为地籍事业提供了良好的发展机遇。三是土地管理参与宏观调控，把好土地“闸门”，推进节约集约利用土地，需要全面、现势的地籍成果作为支撑和依据，对地籍工作提出了新的更高的要求。《纲要》还指出了当前地籍管理存在的问题，土地权利体系有待于进一步改革和完善，土地统一登记存在法律上的障碍，农村土地登记进展困难；地籍基础工作缺乏有效的经费保障；土地调查统计数据的权威性不够，地籍成果的应用范围不广，地籍管理的产权优势、数据优势、技术优势、文化优势尚未充分发挥。

　　《纲要》紧紧服务于中心工作，鲜明地提出实施“四个构建”的目标任务

　　在正确分析判断当前地籍管理面临形势的基础上，《纲要》服务于经济社会发展大局和国土资源管理中心工作，明确提出“十一五”期间，在实现地籍管理基本全面覆盖的基础上，全面实施“四个构建”的目标任务，即构建现代土地产权管理制度，构建科学的土地调查监测评价体系，构建统一的土地管理基础平台，构建地籍基础建设的长效机制。

　　——适应完善社会主义市场经济体制的需要与构建和谐社会的要求，以参与土地产权管理立法为基础，进一步健全土地登记制度和土地权利体系，同时加快推进土地登记全覆盖、全面查询和土地权属争议调处工作，建立健全现代土地产权管理制度，实现土地产权明晰、保护严格、权责明确、依法流转，更加有效地维护土地产权人的合法权益，更加全面地规范土地市场秩序。

　　——为促进经济社会协调、可持续发展，为严把土地“闸门”、严格资源管理提供基础依据，以做好第二次全国土地调查为重点，摸清土地资源家底；同时进一步完善土地调查统计制度，健全全国土地利用动态遥感监测业务运行系统，形成科学的土地调查监测评价体系，掌握全面、现势的全国土地利用现状，及时监控重点地区土地利用变化情况，为国土资源形势分析提供参考依据，为更加严格地保护土地资源提供可靠的支撑和服务。

　　——为实现国土资源管理的规范化、科学化，按照国土资源信息化的统一部署，以土地登记体系建设和地籍信息系统建设为重点，开展全国土地利用基础图件和数据资料备案和检索，建设统一的土地管理基础平台，为土地管理各项业务工作提供更好的基础服务和技术支撑，推动各项管理更加科学、规范、高效，促进国土资源管理水平不断提高。

　　——为进一步转变职能、完善管理机制，以加强地籍成果应用为重点，建立完善地籍成果应用机制，引入社会资本投入，努力拓宽地籍工作经费渠道，推动地籍中介机构建设，大力推进管理机制创新，不断增强地籍管理发展的动力、活力，形成推动地籍事业健康、持续、全面发展的长效机制，促进地籍管理更加全面、优质地服务社会。

　　《纲要》思路清晰，任务明确，目标量化，具有较强的可行性

　　《纲要》共四部分、6800多字。总体结构是：第一部分“地籍管理面临的形势”，第二部分“‘十一五’期间地籍管理的指导思想、规划目标和主要原则”，第三部分“‘十一五’期间地籍管理各项任务”，第四部分“实施规划的保障措施”。整个《纲要》既有指导思想，又有奋斗目标，既有具体任务，又有保障措施，思路清晰，结构严谨，目标明确，保障有力，具有较强的可行性。

　　关于指导思想。《纲要》强调，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会的总体要求，紧紧围绕国土资源中心工作，不断加强两个建设——土地产权管理制度建设和地籍基础建设，全面推进地籍“三化”——系统化、制度化、信息化建设，充分发挥“四种优势”——土地的产权优势和地籍管理的数据优势、技术优势和文化优势，不断强化地籍的基础和保障作用。

　　关于总体目标。《纲要》指出，“十一五”总体目标是：在实现地籍管理基本全面覆盖的基础上，实施“四个构建”，促进地籍管理“四统一”，保证土地数据真实和土地产权清晰，提供全面、优质、便民的土地登记可查询服务，基本实现城乡地籍地政统一管理，地籍管理现代化水平显著提高。

　　关于量化指标。《纲要》明确，关于土地登记全覆盖，在开展第二次全国土地调查的基础上，国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权登记覆盖率达到95％以上。关于地籍调查，城镇地籍调查覆盖率达到100％，村庄地籍调查覆盖率达到95％。关于土地利用数据库，建立国家级和全国31个省级、331个市级、2800多个县级土地利用现状调查数据库，等等。“十五”期末，我国国有土地使用权、集体土地使用权、集体土地所有权登记覆盖率已分别达到了85％、73％、51％，土地权属争议调处率在90％以上，城市市区地籍调查完成86％，建制镇完成64％。全国2800个县级单位中，已有1453个县（区、市）建立了土地利用数据库。考虑到现有工作基础，同时在国务院将于“十一五”期间部署完成第二次全国土地调查，国土资源部积极推进“数字国土”、“金土工程”的有利条件下，上述指标是可以实现的。

　　关于保障措施。《纲要》从组织保障、队伍建设、经费落实以及工作方法等方面明确了实施“十一五”规划的保障措施。《纲要》提出，地籍管理实行目标责任制，各地要制定具体的发展规划和实施计划，建立考核制度，实行目标管理，定期对照检查任务完成情况。要加强高新技术应用，在开展各项地籍管理业务工作中，不断加强“3S”技术、信息技术的应用，提高管理效率和服务质量。要强化地籍管理规范化建设和队伍建设，加强试点示范引导，加大对地籍管理工作投入。

　　地籍管理“十一五”的蓝图已经绘就，光明的前景展现在我们眼前。只要我们扎实工作，锐意进取，开拓创新，认真贯彻落实《纲要》精神，地籍管理事业一定会有更美好的未来，国土资源管理的根基必将更加坚实，保护资源、保障发展、维护权益、服务社会必将更加切实、有效。（本文作者为国土资源部地籍管理司司长）

(责任编辑：安世者)