暂住证究竟应该向何处去？

　　暂住证制度还能延续多久？

　　暂住证管理能否有所改善？

　　本报记者　周敏

　　编者按

　　12月10日，本版刊登了《如此查证让我心痛》的报道。报道用读者来信的形式披露了外来工在暂住证问题上的不平遭遇。来信主要涉及两方面的问题：乱收费及粗暴野蛮查证。此报道一出，读者反应的热烈程度远远超出本报的预计。从这些反应中，我们意识到我们披露的只是外来工痛苦经历中小小的一部分。

　　外来人口关于暂住证管理的投诉此起彼伏，暂住证管理引发的事故也愈演愈烈。那么，暂住证究竟应该向何处去？暂住证制度还能延续多久？暂住证管理能否有所改善？本报记者为此采访了经济学、社会学、行政管理学方面的专家，以及一直关注外来人口的人大代表，请他们对暂住证进行了一番“会诊”。

　　1，究竟该不该要暂住证？

　　中山大学社会学系李若建教授认为，暂住证制度在目前的形势下是必需的，而且还将在相当长的时间内存在。

　　上世纪80年代，公安部门出台了政策，外来人员必须办理暂住证。暂住证登记制度是多方面的综合管理，治安、计划生育、劳动就业等等。珠三角地区外来人口数量巨大，在很多地方都超过户籍人口的数倍。如果没有管理体系，有可能完全失控。

　　解决外来人口管理问题的根本出路是户籍制度改革。但是广州、深圳、东莞等地马上放开户籍不现实。三五年内都比较困难。一旦放开，整个人口的构成都会发生重大变化，产生一系列问题。

　　“暂住证在目前的形势下是合理的，也有必要存在下去，但是不能永远存在下去。”李若建说。

　　中山大学社会学系丘海雄教授也说暂住证制度本身是合理的。他说，目前暂住证出现问题的，主要是管理权限和范围的问题，投诉也主要集中在具体的管理行为上。

　　广东省人大代表王泽华在今年2月的省九届人大五次会议上，曾经提出废止现行的暂住证制度，一时间引起广泛关注。

　　王泽华认为，现行的暂住证管理体制已经不适应目前的形势，应该与时俱进。广东省外来打工人口有2000多万，是全国外来人口最多的地区，广东又是改革开放的前沿，在外来人口的管理上也应该率先作出探索。

　　王泽华说，十六大报告中提出缩小城乡差距，增加农民收入，减轻农民负担。农民要增加收入，进城打工是必须的。增收减负，解决“三农”问题，必须通过大量的农村剩余劳动力向城市转移来实现。

　　王泽华提供了一个数据：近10年进城务工青年直接带回农村的财富，平均每年超过2000亿元。

　　农民进城务工，还将进一步促进我国的城市化进程。王泽华援引著名经济学家厉以宁的话说：“全国8000多万民工自己在培养自己，这是巨大的人力资源投资。他们只要回去1／3或1／4,家乡就要起变化。”

　　他说，广大的“外来工”对广东省的经济繁荣和社会进步作出了巨大的贡献。在经济最发达、进城务工青年最密集的珠江三角洲。据估算，进城务工青年对GDP增长贡献率高达25％以上。有学者说过“广东现代化的脚手架，是由进城务工青年撑起的”。

　　“对外来工应该平等相待，保护他们的合法权益，”王泽华说。

　　另外他又说，农村剩余劳动力进城务工是不可避免的趋势。中央也把农村剩余劳动力有序向城市转移作为重要工作。改革开放之初对外来劳动者设定的限制政策，已不适应现在的社会状况。有关部门应该从善待农民工、方便农民工、服务农民工的立场出发，探索一条可行的道路，既便于农民进城打工，又有利于治安、计划生育等方面的管理。

　　2，暂住证费用该收多少？

　　暂住证的收费问题一直是争论的焦点。2001年10月，国家计委、财政部联合发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》针对外出或外来务工人员的包括暂住费、暂住(流动)人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的多种收费一律取消。但是，读者反映和记者调查的结果都表明，珠三角各地仍在收取一定的管理费，金额不同，名目有别。

　　暂住证收费为什么停不了？有关专家从不同角度阐述了暂住证收费的症结。

　　中山大学李若建教授指出，暂住证收费的根本原因在于，目前我国的行政资源配置和公共资源配置没有按照实际人口分布来进行。

　　在珠三角的很多地方，外来人口超过当地人口很多倍，东莞可能超过十倍。东莞的办理暂住证的外来人口是200-300万，人口普查的结果是外来人口500-600万。办证的不到二分之一，有些地方更低，不到三分之一。大量外来人口使当地实际人口的数量大大超过户籍人口。但是我国的行政资源和公共资源是根据户籍人口，而不是地方实际人口来配置的。

　　一方面地方政府没有得到相应的投入来管理外来人口，外来人口消耗的资源也得不到补偿，必须通过向外来人口收费来负担管理和资源成本，当地政府的收费行为是可以理解的。另一方面，外来人口当然不愿意交费，这是人之常情。矛盾就产生了。矛盾的根本在于行政管理体系和人口的实际分布情况不相符。这需要进行根本性的制度调整。

　　中山大学岭南学院王臖教授强调，收费一定要合乎程序。地方政府制定，人大审核通过，制作具体的实施细则，出台相应惩罚措施，有畅通的投诉渠道。目前的政策随意性较大，造成投资环境的不确定性。标准各地不同，又会随时变化，打工者和投资商都感到缺乏保证。暂住证收费引发的冲突表面上是外来工和执法者之间的冲突，实际上是不知情造成的。因此收费应该在一个较大的区域范围内统一，一旦明确，决不允许再增加新的费用。

　　3，暂住证费用该不该降？

　　暂住证收费具有合理性，那么目前的收费标准是否合理呢？是否还有降价的空间呢？专家们一致认为，收费标准还是要降！

　　人大代表王泽华认为，目前暂住证管理混乱的主要原因存在利益关系，相关方面不肯放弃既得利益。从长远的发展看，不应该计较一时一地的经济收入。

　　丘海雄教授认为，人口基数大了，费用重了，收费是可以的，但是要合理。合理的收费，外来工愿意缴纳。费用太高，反而会使人冒险不办暂住证。

　　王臖教授指出：“降低收费有利于提高城市竞争力！”

　　王说，全国1.2亿流动人口，35%在广东。广东的负担远远超过全国各地。大批外来人口的生活，都要消耗一定资源，需要投入，收取费用也是可以理解的。但是还是应该尽可能降低收费，降低费用可以创造更多机会。

　　从广东的投资环境考虑，暂住证收费不利于外来工的进入。钱流入了管理机构（地方政府）。对于外来工来说，收入中要拿出一部分来缴纳暂住费，实际得到的收入减少了。对外商来讲，投资者付出高工资，没有得到高工资的效益。

　　各地一方面在改善投资环境，增强投资竞争力，吸引外资；另一方面又在投资过程中提高劳动力成本（对外来工收费，直接导致劳动力成本的增加），这是难以理解的。

　　在劳动力过剩、就业机会少，国内其他地区和珠三角地区差距较大的时候，收费可能还构不成威胁，但是现在长江三角洲，包括北部的张家港等地区的竞争力已经越来越强，与珠三角的差距已经越来越小，外资已经开始向内地流动，税费在其中起了一定作用。

　　因此王教授认为，挤掉管理费用中的水分，可以提高珠三角的竞争力。

　　4，用蓝印户口替代暂住证

　　显然，暂住证只是一种过渡性的制度。那么暂住证究竟应该走向何方？外来人口管理还有没有更理想的方法？专家们异口同声地回答：“户籍改革是根本出路。”

　　广东省人大代表王泽华提出废止暂住证，代以蓝印户口。

　　王泽华认为，对外来劳动者应该实行与蓝印户口类似的“准户口”政策。有固定居所、正当职业的外来劳动者在流入地居住三年以上，就可以发给蓝印户口。蓝印户口可以和正常户口一样，每年年审一次，计生、治安都可以按照户籍管理的模式来实施。外来劳动者取得“准户口”之后，医疗、社会保障、子女上学应享受当地居民的同等待遇。蓝印户口经过一个过渡期，比如说在居住地居住十年、或十五年，就可以转为正式户口。

　　王泽华说，实行“准户口”政策，有利于属地派出所按正常户籍管理体制进行治安管理，有利于对外来流动人口实施计划生育管理。

　　城市基础设施的有限投入和外来人员的不断流入间存在矛盾。假如设置一个合理的标准，在办理蓝印户口的时候也可以一次性地缴纳城市增容费。对此，外来人员也应该理解，毕竟他们占用当地的城市资源，应该合理负担。

　　5，外来工不知“护身政策”

　　中山大学社会学系李若建指出，外来人口的户籍问题，广东省早已有相关规定。但政策的知晓度太低。

　　他说，1999年广东省九届人大通过《广东省流动人员管理条例》，其中第十七条规定：流动人员在同一市、县暂住五年以上，有合法就业或经营证明、计划生育证明的，其子女入托、入学等享受与常住人口同等待遇；连续办理暂住证七年以上，有固定住所,合法就业或经营证明、计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按国家有关规定申请常住户口。

　　李若建说，但是到目前为止，据他所知，没有外来工去申请过，原因是，外来人员不知道外来人员的管理法规。

　　外来劳动者如果知道连续居住七年就可以申请正式户口，明白了办理暂住证的好处，当然愿意进行暂住登记。但是现在的问题是，有关部门对政策宣传不够。

　　　6，广东应率先探索科学管理之法

　　王臖说，中国的劳动力转移还是一个相当长的过程。农村的就地城市化需要更长的时间，劳动力还是要不断从现在的农村流向现在的城市。

　　王臖又说，暂住证的问题，实际上反映了一个深层次的社会问题：在城市化速度加快、大量外来人口和农民工拥入城市的大趋势下，我们的政府怎么应对并实施科学的、有效的、合乎人性化的管理手段？广东历来得风气之先，应该也必须率先做出探索！

　　图： 现在刚来广东的外来工已经知道，“暂住证”将有可能困扰他们未来的生活　（王宁德　摄）