北京“没暂住证须立即退房”涉嫌多重违法

　　最近北京市公安局规定，出租房房主如没与房客签订“治安责任保证书”，将被处以房屋月租金10倍以下罚款；外地房客如没办暂住证，需立即退房，房主需交纳月租金5倍以下罚款。为此，北京警方将推出全市社区安全防范大检查，以确保国庆安全。（《新京报》9月19日）

　　张贵峰

　　不论北京警方的上述措施是否当真有利于当地治安，达到“确保国庆安全”的目的，单就“外地房客如没办暂住证，需立即退房”的规定来看，笔者以为，就涉嫌多重违法。

　　首先是《治安管理处罚法》。该法规定：房屋出租人将房屋出租给无身份证件的人居住的，或者不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的，处二百元以上五百元以下罚款。对照北京警方“没办暂住证，需立即退房，房主需交纳月租金5倍以下罚款”的行政制裁，不难发现，其中至少存在三处违法嫌疑：其一，对于无证租房，法定的处罚只是罚款而无“立即退房”一说，因此，警方强令退房，就有越权行政之嫌；其二，即使是罚款，法律规定的标准只是500元以下，而非“租金5倍以下”，以北京的房租价格，此一罚款额度又有超标之嫌；其三，法律要求租房登记所需的只是“身份证件”，并非暂住证；而真正法定的身份证件，无疑非居民身份证莫属。

　　接下来，检点《居民身份证法》相关规定，容易看到，“没有暂住证，需立即退房”，同样有明显违法嫌疑：该法第1条即开宗明义指出：“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。”而第13条更进一步强调：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份。”显然，对外来人员租房，唯暂住证是从，实质上变相地剥夺了他们作为国家公民“使用居民身份证证明身份”的权利。

　　最后，需要指出的是：“没办暂住证，需立即退房”也涉嫌违法《合同法》，干涉了公民或法人自主订立合同的民事权利。该法第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”毫无疑问，这里的“任何单位”同样包括公安机关。

　　“无暂住证立即退房”没有法律依据何向东

　　“无暂住证不能租房”曾经是北京暂住证管理制度的重要内容。多年前，中央几个部委曾要求北京加强暂住证管理，北京市实施暂住证制度的主要法律依据就是北京市人大常委会于1995年制定的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，其中规定：未取得“暂住证”的，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所，劳动行政机关不予核发《外来人员就业证》，工商行政管理机关不予办理营业执照。

　　随着《行政许可法》的颁布实施，北京的暂住证制度对还未取得暂住证的情形作出前置性规定，这点与《行政许可法》关于不得限制外来人口从事生产经营和提供服务的规定相抵触，因此，2005年北京市人大常委会废止了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》。

　　现在北京继续执行暂住证政策，但其依据却是《户口登记条例》、公安部《暂住证申领办法》等法规，而在这些规定中，均没有“无暂住证不租房”的规定，只是规定“不按规定申报暂住户口登记，申领暂住证，经公安机关通知拒不改正的，对直接责任人或者暂住人处以五十元以下罚款或者警告”，并不是要求“房客没有暂住证必须立即退房”。而且对于“暂住在出租房屋的，由房主携带租赁合同，带领其到暂住地公安派出所申领暂住证”，这里要求的“租赁合同”是办理“暂住证”的前提条件，是要先有“租赁合同”才能办理“暂住证”，而非有了“暂住证”才能签订“租赁合同”。从这一点上来看，“没有暂住证的房客”与房东签订的“租赁合同”并不违反法律法规，北京警方凭什么能要求“房客没有暂住证必须立即退房”？

　　那么，北京警方作出“房客没有暂住证必须立即退房”是依据哪部法律法规呢？

　　应当取消暂住证制度

　　刘贵彬

　　笔者认为应当取消暂住证制度。

　　一是，暂住证制度的法律依据已经严重不合时宜。根据公安部制定的《暂住证申领办法》，暂住证制度的法律依据是《户口登记条例》。而这个登记条例是1958年由全国人大常委会通过的，现在已经严重不合时宜。譬如，条例第16条规定“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地”。

　　1958年制定的这个户口登记条例以严格控制人口流动为基本准则（特别是严格限制农民向城市迁移），目的是建立城乡分离的二元户籍制度。立法的服务对象是高度集中的计划经济体制，核心内容是把全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大主要类型，并实行有差别的社会福利待遇政策。因此，这个户口登记条例已经不适应迅猛发展的新形势，制约了人口城市化和现代化的进程，已经成为社会和经济发展的桎梏。

　　1958年的户口登记条例在当时立法的时候是违宪的。因为，1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》第90条规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。在宪法没有修订的情况下，人大常委会制定了《户口登记条例》，限制公民的迁徙自由，明显与宪法条文相抵触。遗憾的是，此后不是让户口登记条例符合宪法规定，而是为使宪法适应户口条例，1975年四届人大一次会议修宪时，将第一部宪法中“公民有居住和迁徙的自由”删去。

　　二是，暂住证制度与国际公约相悖。联合国《经济、社会和文化权利公约》、《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约，我国已经于1997年10月签署了《经济、社会和文化权利公约》，于1998年10月签署了《公民权利和政治权利公约》。其中《公民权利和政治权利公约》第12条规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。暂住证制度显然不符合公约的上述规定。

　　三是，暂住证制度违背法理。法律面前人人平等，但暂住证制度却将人分为三六九等，譬如北京将暂住证分为ＡＢＣ三种。农民进城要办暂住证，但城里人到农村就不需要办暂住证。（张贵峰何向东 刘贵彬） （民主与法制时报）（新华网）（责任编辑：郑剑峰）