社会保障：构建社会主义和谐社会的安全网

　　刘向国 陈国辉

　　（中央财经大学金融学院 ，北京，100081）

　　[摘 要]：党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的全局观出发提出的一项重大任务，和谐社会的核心是人与人的和谐，人与社会的和谐，前提是维护和实现社会公平与公正、促进经济社会协调发展，让全体人民共享经济社会发展成果，从而形成一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。社会保障就其本质来讲，是解决人的问题，就是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的求助和补贴，社会保障的基本目标是满足人们的基本生活需要，即人们对生存资料的需要，因此社会保障制度体现了以人为本的科学的发展观，健全的社会保障体系是社会主义和谐社会的本质要求，完善的社会保障体系是社会主义和谐社会的重要保障。

　　20世纪90年代以来，经过十几年的努力，中国的社会保障体系的建立已取得了初步成效，为经济体制改革过程中的“阵痛”的起到了“减压阀”和“稳定剂”的作用，但是现行的社会保障制度和发展水平存在着一些不和谐因素，严重制约了社会主义和谐社会的构建。因此，完善我国社会保障体系，对于社会保障体系与和谐社会的一体化建设意义重大。

　　[关键词]：社会保障；和谐社会；安全网；科学发展观；公平与效率

　　Social security：Constructing the harmonious society’s safe net

　　ABSTRACT：In the Fourth Plenary Session of the 16th CPC Central Committee, the construction of the socialist harmonious society is posed as a significant endeavor based on the overview to build the well-off society in the all-round way and initiate the cause of the socialism with China’s characteristics. The core of the harmonious society is the harmony between people and the society while the premise of it can be explained as maintaining social justice, coordinating the development of economy and the society and ensuring every person shares the fruit of the progress of the society. Social security is the matter of human down to the core. Its aim is to provide certain amount of subsidies to satisfy the basic needs of social members. The mechanism of social security signifies the people-oriented scientific views of development. A healthy and sound system of social security embodies the essential requirement of the socialist society with harmony and meanwhile serves as the important guarantee.

　　Over the past 10 years, the system of social security in China has been found and gone into effect, which plays an important role in “the pressure relief valve” and “the stabilizer” in the process of the reform of economic structure. Nevertheless, problems of the existing social security system can still be found, which have restricted the construction of the socialist harmonious society to a large extent. Therefore, consummating our country social security system is of great in the integrative development of the system and the harmonious society.

　　Key words: Social security；harmonious society；safe net；scientific views of development；justice and efficiency

　　十六届四中全会指出，我们要把和谐社会建设摆在重要位置，努力促进社会的公平和正义。和谐社会提出的背景是，我们的社会生活中存在着太大的差距和太多的不公平现象，而归根结蒂这些差距体现在收入差距上，只有尽快缩小这一差距，在实现经济发展的同时才能实现社会的公平。而着力点在于提供遍及十几亿人口的社会保障制度则是实现社会公平和公正，构建和谐社会的有力武器。建国以来，特别是改革开放的十几年以来，我国的社会保障体系不断完善和发展，但是就目前来看，还存在一系列的问题，有些问题是深层次的体制上的问题，只有很好的解决这些问题，完善社会保障制度，才能为和谐社会编织一张社会保障“安全网”。

　　因此本文主要分析社会保障制度与构建和谐社会的内在关系以及我国的社会保障制度存在的深层次问题，提出完善我国社会保障体系的几点建议，以期能够促进和谐社会的构建。

　　一、和谐社会和社会保障的内在一致性

　　社会主义和谐社会是全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这是胡锦涛总书记根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，所做出的深刻诠释。

　　社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的求助和补贴。社会保障的主体是政府,它代表国家参与国民收入的再分配,形成社会保障基金,为社会保障提供物质基础。社会保障有分散、共济、为经济发展服务的功能。社会保障在于保障全体人民的基本生活需要，它是“起于慈善，止于公平正义”（龚维斌）的，是维护社会公平和公正的一种制度安排。

　　从社会保障的基本属性来看，社会保障与构建和谐社会具有本质上的一致性，社会保障天然地为构建社会主义和谐社会服务；反过来，和谐社会的构建有利于社会保障制度的稳步发展。二者之间的内在联系体现在以下几个方面：

　　(一）社会保障作为收入再分配制度与和谐社会的基本需要是一致的

　　我们提出和大力倡导建设的和谐社会应该是生产发展、生活富裕、生态良好的社会。而在现实生活总存在太多不和谐的地方，而若干的不和谐都可以归结到一点上，那就是收入的不和谐，不同群体之间的收入水平差距过大。这种收入差距具体有三个特点：基尼系数不断增大，城乡差距的扩大，地区差距的扩大。收入差距的扩大加剧了社会的不稳定、不和谐的动荡因素。如果我们能充分运用社会保障这种收入再分配机制对需要社会求助的社会成员进行补助，就可以减少经济转轨过程中带来的“阵痛”影响，社会保障产生维护社会稳定的功能正是和谐社会的基本需要。

　　（二）社会保障作为社会救助机制与和谐社会的基本特征是一致的

　　和谐社会应该是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱，融洽相处的社会。社会保障的经营特点是政府代表国家参与国民收入的再分配，形成社会保障基金，对全体社会成员特别是丧失工作能力老、弱、病、残或失去工作机会的人员以及收入不能维持基本生活水平者进行社会救助。如果能够建立健全的社会保障体系，努力扩大社会保障的覆盖面，使需要帮助的社会成员得到社会保障的支持，整个社会也就能做到“一方有难、八方支援”,这种诚信协作、团结友爱的精神正是和谐社会的基本追求。

　　（三）社会最为社会管理机制与和谐社会的基本要求是一致的

　　和谐社会应该是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好的，人民群众安居乐业，社会局面安定团结的社会。社会保障作为社会管理机制就是对低收入阶层和收入未达到基本生活需要的社会成员提供社会救助，如果社会保障广泛参与到社会管理的各个环节，充分发挥社会保障的社会管理功能，就可以有效协调各种利益关系，实现社会安定有序，和谐运行，这正是和谐社会的基本要求。

　　社会保障的运行特点，说明社会保障所体现和追求的也是一种和谐，本质上与构建和谐社会是一致的，健全的社会保障必然在和谐社会中大有作为。

　　二、健全的社会保障是构建和谐社会的助推器

　　社会保障是社会主义和谐社会的本质要求，完善社会保障体系是社会主义和谐社会的重要手段。这是因为：

　　1、建立健全的社会保障体系是构建公平公正社会的客观要求

　　社会主义和谐社会应该是一个公平公正的社会。追求社会公平是社会主义应有的题中之义，也是人类社会的共同理想。只有实现社会公平，才能协调各方而的社会关系，从而有利于调动人民群众的积极性，有利于实现社会和谐稳定。从社会保障制度本身的性质来讲，它应该覆盖全体社会成员的普惠性社会制度，无论是城镇人口还是农村人口，都应该保证每个社会成员享有最基本的生存权和发展权。完善的社会保障体系，具有利益补偿和收入再分配的功效，可以在一定程度上缓解转轨经济条件下，在城乡社会成员间社会分配不公、利益分化过于悬殊的问题，起到社会平衡的作用；同时为那些无力参与竞争或失去竞争能力的社会成员，以及那些基本生活暂时出现困难的社会成员提供必要保障，以消除这部分社会成员的不安全感，弥补市场的缺陷，缓和社会矛盾，促进社会公平，减少社会动荡，起到社会“稳定器”“调节器”的作用。

　　2、建立健全社会保障制度是维护稳定社会的基本保证

　　社会的发展是不平衡的，总有一部分人先富起来，另外一部分人比较穷。如果后一部分人长期处于穷困状态，他们就会不认同这个社会，甚至敌视这个社会，一有机会就会力图改变这个社会，这样社会稳定就很难实现，没有社会稳定，就没有经济发展和社会进步。因此在现代化建设进程中，一定要处理好各种关系，包括不同利益群体之间的关系、经济发展与社会发展的关系。从这个意义上讲，建立健全社会保障制度不仅仅是维护弱势群体利益的需要，也是社会全体的需要。建立和完善与我国的经济发展水平相适应的社会保障制度是我国经济和社会全面、协调发展的重要保证。完善社会保障制度，缩小社会收入差距，实现社会的相对公平，切实保护弱势群体和广大农民的利益，协调人民内部的矛盾，才能构建和谐的社会，促进社会经的健康发展。

　　3、建立健全的社会保障体系是构建结构合理社会的必然要求

　　社会主义和谐社会应该是社会结构合理的社会。社会结构合理与否是影响乃至决定这个国家或地区社会是否和谐的重要因素，也是衡量整个社会是否和谐的重要指标。社会结构包括家庭结构、城乡结构、地区结构、社会阶层结构等各个方面。社会结构之间的和谐及社会各阶层之间的和谐发展，是说他们能从改革中普遍受益，收入差距控制在社会可以承受的范围之内，社会各阶层在共同利益的基础上劳动合作和利益共享，这是构建和谐社会的主要基础。由于诸多因素，我国存在着城乡二元社会结构，与此相对应，存在着二元社会保障结构。日前，城镇社会保障制度己经初步建立，但是农村社会保障制度尚处于初始状态，这就使得社会内部不能有效衔接。完善的社会保障体系，可以通过扩大社会保障的覆盖面，加大社会保障的密度、深度和广度。在坚持效率优先的前提下，兼顾社会公平，调节收入分配，缩小城乡、地区、阶层间过大的贫富差距，构建合理的社会格局，提高社会内部的有机度，从而构建真正意义的和谐社会。

　　三、当前社会保障体系在构建和谐社会中的不和谐因素

　　改革开放以来我国的社会保障制度建设取得了很大的成就，社会保障体系不断的发展和完善，尤其是城镇的保障体系已初步建立，保障程度比较高，但是整体上而言，我国的社会保障体系还存在若干的问题，与构建和谐社会的要求相比，当前我国社会保障中还存在一些不容忽视的问题，其中有些是较严重、可能会引发社会更加不和谐的因素。

　　1．保障不全面

　　目前我国参加社会保障的人中，参加基本养老保险的人只有1.6亿，可以说80％的人应该有养老社会保险但是还没有被这一制度覆盖；我国的城镇医疗保险只有1.1亿人，加上农村的0.7亿人，总共只有1.8亿人左右，还有10多亿的人口没有医疗保险的保障。这说明大部分的社会成员处于社会保障“安全网”之外，他们的生老病死伤及失业等问题还不能得到妥善解决。

　　覆盖面狭窄还体现在农村社会保障的缺失方面。目前我国实行的基本上是城乡分割的二元社会保障制度，占人口80％的农业人口，基本上享受不到任何的社会保障，农民养老依赖的还是家庭和土地。目前国家在农村正式推行的社会保障是养老社会保险，但是由于大部分地区农民的贫困，少量的保险费也是他们沉重的负担，所以养老保险发展的也是很缓慢。除此之外，其他的社会保障基本上是一片空白。

　　随着社会经济的发展，农民缺少保障的情形越来越不能为社会所容忍，因为随着农村耕地面积的减少和农村家庭结构的变化，传统的依赖于土地和家庭的养老模式越来越行不通了，如果不能很好的解决农民的社会保障问题，将在很大程度上影响和谐社会的实现。可以说农民没有保障的社会永远不会是和谐的社会。

　　2．保障不公平

　　社会保障本来应该是在一定程度上减缓社会的分配不均，实现社会公平，但是目前我国的社会保障从某种意义上而言，更加加剧了社会的不公平。

　　首先，社会保障没有实现全民化。社会保障应该是全民的保障，只有应该得到社会保障的人都参加了社会保障，即全民保障才是公平的保障制度，有效地保障制度。但是目前我国的现实情况是，社会保障只有在城镇得到了一定的发展，占人口大多数的农民没有保障，就是在城镇中也有大量的城镇居民因为这样那样的原因而没有被纳入到社会保障体系中来。这是我国社会保障体系存在的重大偏漏之一。

　　其次，保障程度不统一。在参加社会保障的群体中，他们所受到的保障程度是不一致的。收入水平较高的人，其养老保险、医疗保险等保障程度高，因为其工资高于他人，提取的保障资金高于他人；同时在经济较发达的地区，其财政收入多，投入社会保障的份额多，该地区居民的保障程度就较高；这种现象的存在在于我们的社会保障制度缺乏全国统一的标准，社会保障制度的实行更加加剧了收入水平的差距以及地区之间的差距。

　　3．保障不规范

　　目前我国的社会保障体系缺乏规范性，这不仅是因为我们的法律不健全，也是因为我们的制度本身存在缺陷。

　　首先，保障法律不健全。作为一种硬性的社会福利性质的制度，社会保障制度尤其是社会保险部分的内容应该有严格的法律作保障，但是我们这方面的法律还远远不健全。没有了法律上的明确规定和保障，社会保险乃至社会保障就会凸现很多的问题。

　　其次，保障制度本身设计存在缺陷。作为全民性的保障制度，应该实行统一的保障标准，使全体人民都能享受基本的保障，但是在具体的设计上，我国的社会保障体系不仅不统一，而且城乡分割严重；在社会保障实施的主体上，应该由政府、市场、家庭个人等共同进行，但是目前财政的投入不足，主体缺失，这也是难以保证社会保障公平的原因之一。

　　五、强化政府作用，完善社会保障体系，构建和谐社会

　　如上所述，我国目前的社会保障体系在构建和谐社会中存在着一系列的不和谐因素，只有加强政府在社会保障体系中的作用，同时借鉴国外成熟的社会保障体系的成功经验，才能建立完善的社会保障制度，为全体社会成员编织一张社会保障的“完全网”，我们可以从以下几个方面来考虑如何完善我国的社会保障制度。

　　(一) 加大政府投入力度

　　社会保障的目的在于维护社会的公平，这就决定了政府在社会保障中的重要地位。但是目前我国在社会保障中的投入不高。据统计，发达国家对社会保障的投入一般占当年GDP的20%以上，高的甚至达到40%，我国现在投入很少，只有百分之几。因此可以考虑在以后的发展中加大政府的投入，扩大保障的范围，提高保障程度。

　　（1）加大政府投入，扩大保障的范围

　　目前在保障范围上，比较突出的问题是农民被排除在保障体系之外，这种状况和农民的特点有关，但和政府的支出较低也有很大的关系。长期以来我们忽视了对农民的社会保障，在城市建立起较完善保障制度的同时，广大农民却是依靠家庭和土地养老，这是观念上的严重失衡，如果农民可以依靠土地养老，那么城市的人也可以通过打工维持生计，因此就没有必要建立社会保障。这种观念上的失衡，导致了政府对农村的投入不够，保障制度发展十分缓慢。

　　在城镇，我国的社会保障逐渐走向市场化和社会化，但是在农村，要使农民得到更多的保障，除了实行保障的市场化以外，更重要的是强调保障的社会化和慈善化，要使政府增加在这方面的支出，因为目前的农民收入不高，较低的保险费对于他们而言也是一个较大的负担。

　　此外，随着个体私营企业和外资企业迅速发展壮大，应将他们纳入重点参保对象，以及不断完善军人的社会保障机制和伤残运动员的社会保障机制。

　　（2）加大政府投入，提高保障的水准

　　保障的水准是指受保障人群的具体保障收入。提高保障的水准，扩大保障的范围，使人民都能安居乐业，应该是社会保障的最终目的，也是实现和谐社会的目的。但是目前我国的社会保障在城镇虽然已经取得了较大的成效，但是保障的水平不高，人民所享有的只是最低的保障，甚至连最低的保障也达不到，这和政府在这方面的投入有关，只有提高保障的意识，端正保障的态度，才能为广大人民群众提供较高水准的社会保障。

　　(二) 强化保障资金的管理

　　社会保障资金是社会保障制度得以建立并正常运行的物质基础和前提，是社会保障制度的核心问题和首要环节。因此，加强社保资金的管理是社会保障工作的重中之重，要做到社保资金合理高效的管理，首先要解决的保障资金的来源，其次要搞好保障资金的运用。

　　(1)千方百计扩大保障资金的来源

　　根据中国人口研究中心预测，从现在到2030年，中国的老龄人口呈加速增长的态势，到2030年60岁以上和65岁以上的人口占总人口的比例分别是24.5%和16.7%,养老费在2030年将有可能达到在职工工资的44%，如不及时扩大社保覆盖面、扩大资金来源、社保支付压力将很难得到缓解，因此可以考虑从以下几个方面扩大保障资金的来源。

　　首先，完善社会保障基金的税务征缴——社会保障税和特种税

　　扩大社会保障基金的来源可以依赖于税收制度的完善，可以从社会保障税和特种税的征收着手。

　　在社会保障税方面，应该从法律法规、建章立制的角度真正赋予税务机关征收社会保障费的权利, 使税务机关能够旗帜鲜明地行使法律赋予的强制执行手段，同时应该理顺社会保障基金征缴机构的关系，健全社会保障基金的管理。即由税务部门负责社会保险税的征管，由财政部门负责监督社会保险金的支付和使用，社会保障部门负责社会保障法律、法规和政策的制订和执行，实现社会保障基金收、支、管、用运行过程的有序化和规范化。

　　在特种税收方面，可以考虑对社会高收入人群征收社会保障费附加来补充社保资金，由税务机关在征社会保障税的同时一并征收；另外,可以考虑开征遗产税、赠与税、奢侈消费以及从已征收的个人所得税及个税中的利息税等税收中划出一定比例, 归入社会保险基金。

　　其次，发行社会保障国债

　　发行社会保障国债是用未来的财政收入来偿付社会保障方面积累的欠款, 推迟养老金的支付。这实质上是把隐含债务变为短期的显性债务以减轻总负债, 改善长期的财政清偿能力, 因此国际金融市场上大多支持这项改革。国际货币基金组织最近规定, 为养老制度转型进行的债务融资可超过其他债务融资的上限。

　　最后，调整财政支出结构, 切实增加财政投入, 提高财政社会保障支出的比重

　　在社会保险基金的筹集过程中, 国家财政扮演着“最后出场”的角色, 是社会保险的后盾。社会保障一旦出现收不抵支的情况, 财政必须给予补贴，而且，据统计数字显示，2005年全国财政总收入已突破3万亿元，国家财政也应该有能力支付，因此可考虑对每年新增财政收入按一定比例永久性地纳入社保基金。

　　(2)加强管理，确保保障资金保值增值

　　目前，我国社会保障基金保值增值的现实是，一方面中国社保基金规模正稳步扩大，到2005年底已达到2000多亿元人民币资产，另一方面去年社保基金的投资回报率仅为3%左右，此投资回报率还未达到“傻瓜收益率”----银行间债券市场的风险最小利率，其平均收益率为3.5%左右。这两方面凸显了社保基金的保值增值压力。该问题的突破，可以考虑将视角转向国内和国际两个方面。

　　首先，为确保基金的保值增值而扩大国内的投资渠道

　　根据2005年社保基金年度报告，截至2005年底，全国社保基金资产主要分布在以下四大类：第一类为风险小的银行存款，占总资产的 22.94%；第二类为风险较小的债券投资，占总资产的59.65%；第三类为有一定风险的股权投资，占总资产的6.46%；第四类为风险较大的股票投资，占总资产的10.95%。从社保基金的投资渠道来看，作为“养命钱”的社保基金始终贯彻“安全第一，注重效益”的投资理念。实现社会保障基金的投资增值, 除投资于以上方式外，在不违背国家法律法规的前提下, 要探索更多的投资渠道创新。可以考虑的比较可取的做法有以下几种：1）投资不动产。社保基金可参与投资国家基础设施项目如道路、城铁、地铁、供气、供暖等。2）投资不动产抵押贷款。社保基金在近阶段可以投资不动产抵押贷款, 即贷款方以土地、设备、房屋等不动产为抵押担保品向社保基金公司进行贷款。3）投资购买基金，具体而言，可以购买指数化基金和债券基金。对资金量大、投资目标仅为保值进而增值的社保基金来说, 选择基金产品投资是十分恰当的。4）投资成长型高科技企业。这类投资的主要目的是获取高于银行存款利息的红利, 或通过转让股份获取投资收益。5）参与拟上市股份公司的设立, 或购买上市公司的国家股、法人股, 等待国家股、法人股上市流通禁令解除时获取较高的投资回报。

　　其次，为确保基金的保值增值而转向境外投资

　　海外投资是拓宽社保基金投资渠道的重要举措，有助于分散投资风险、促进社保基金的保值增值，《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》于2006年5月1日起开始实施，表明了社保基金海外投资的可行性和合法性，社保基金进入国际资本市场，将有助于改善中国国际收支平衡，并减缓由此带来的压力和负面影响，但是对于基金的境外投资，其核心是实现社保基金保值增值。为此，按照《暂行规定》的要求，可以投资的范围是(一)银行存款；(二)外国政府债券、国际金融组织债券、外国机构债券和外国公司债券；(三)中国政府或者企业在境外发行的债券；(四)银行票据、大额可转让存单等货币市场产品；(五)股票；(六)基金；(七)掉期、远期等衍生金融工具；(八)财政部会同劳动保障部批准的其他投资品种或工具。

　　另外，需要指出的两点是：1）对于投资采取的方式，既可以采取自主投资的方式，也可以采取委托投资的方式。2）在进行投资增值的同时，一定要协调资金的收益性、流动性和安全性之间的关系。对于公益性很强的社保基金来说，我们更应该追求的是以保值为基础，在此之上取得合理的收益。为此，我们不但要计算好国内国外的投资比例，还要在各个市场内部做好各投资品种的投资比例。

　　(三) 加强社会保障立法

　　从国际经验看，实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法律来保证实施。推动社会保障法制化是社会保障事业健康发展的需要，也是实施依法治国基本方略的重要内容。立法先行是世界各国社会保障制度建设普遍奉行的原则，我国社会保障改革中出现的许多问题与立法的严重滞后密切相关。必须加快建立并完善综合性的社会保障法以及社会保险法等基本法律基本法律制度，明确社会保障的性质，政府的责任与国民的权益；明确社保工作机构的性质、任务和权责以及办事程序；明确参保人的权利义务等基本问题。明确高效的社会保障制度，可是使得各项社保工作有章可循，这样既有利于人们参加社会保障的意识，也有利于对社会保障工作的管理，确保社保基金的有效运行，避免社保管理中的混乱。

　　经过近几年的改革和发展，社会保障立法的时机已逐步成熟，我国在推进社会保障制度改革过程中，已应急出台了一部分行政法规，如《企业职工生育保险试行办法》、《企业职工工伤保险试行办法》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城镇职工最低生活保险条例》等，但相对社会保障的实际情况而言，我国的社会保障立法工作还是相对滞后和尚待解决的。目前所颁布的行政性法规，其法律约束力还很有限，国家层次的社会保障基本法规，如《社会保障法》，以及养老、失业、医疗、工伤、生育等隔个社会保障的基本法规还有待尽快制定、实施。

　　六、总结

　　随着改革开放的深入和经济的发展，出现了新的社会阶层和利益分配的不和谐，集中表现在收入分配的不和谐，不同群体之间的收入水平差距过大，这就造成了社会中的不稳定、不和谐的因素，因此要体现社会主义的优越性，要实现社会的和谐发展，就必须完善社会保障体系，编织遍及十几亿人口的“社会安全网”，才能促使经济更加发展、政治更加稳定、社会更加公平，努力形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会。因此，建立健全的社会保障体系的意义重大而深远。

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