数字化城管看好每一寸土地

　　核心提示

　　深圳数字化城市管理系统正式投入运行，被业内人士誉为城市管理思想、管理理念、管理技术和管理体制的整合和创新，是建设“和谐深圳、效益深圳”的重要内容和载体。它克服了传统突击式、运动式、被动、多头管理等弊端，真正建立了现代化城市管理长效机制，实现科学、严格、精细、高效、全时段、全方位覆盖式的城市管理模式，实现了城市管理的科学化、规范化、信息化、精细化，使城市管理由被动管理型向主动服务型转变，由粗放、定性型向集约、定量型转变，由单一封闭管理向多元开放互动管理转变，为城市化进程中如何管理好城市提供了一个全新的突破口和切入点。

　　“城管通”武装城管“侦察兵”

　　数字化城管的建设，给城市管理工作增设了一个新岗位：城管监督员，也就是单元网格的管理员。其职责，就是对发生在单元网格内的城市部件、事件进行巡查监督，发现问题后立即上报市监督指挥中心，由指挥中心派遣处理。那么，城管监督员依靠什么手段上报所发现的问题呢？

　　科研技术人员依托无线网络技术，以手机原型为设计，研究出了一种叫“城管通”的专业通讯工具。它具备语音呼叫、短信群发、拍照录音、表单填写、地图浏览、数据同步、手机定位等功能。每个“城管通”还配置了GPS定位模块，装载了监督员所在网格的地图和部件数据，并可根据部件和地图信息的变化随时更新。城管监督员利用“城管通”采集到相关信息后，便可及时将信息发送到监督指挥中心。监督指挥中心也可把自己的要求指令及时发送给每个监督员，而且能随时或定时掌握监督员的位置和巡查路线轨迹。监督员遇到乱张贴等能自行解决的，可当场解决，无需由责任单位来处理，以减少资源浪费，避免把简单问题复杂化。监督员自行处理后，将处理情况上报监督指挥中心，列入其工作绩效考评。

　　有了这个现代化的“城管通”，监督员无论走到深圳的哪个边角地区，都能准确地把发现的问题传送给监督指挥中心。从而使监督指挥中心按程序做出处理决定，使发生的各类问题尽在管理者的掌握之中。如今，有837名城管监督员如同“侦察员”，他们每天佩戴统一标志、骑着自行车巡查在大街小巷中，成了深圳的又一道风景。

　　职责明确实行任务全覆盖

　　一份表格引起记者的兴趣：这份城市管理部件基本情况调查表上，不仅标明了部件所在单元网格（代码），而且有部件识别码、部件标准名称、主管部门、责任单位，还有位置描述（辖区、片区、道路、门牌、楼号、门店名称等）、部件状态（完好／破损／丢失／占用）、部件在网格地形图的顺序编号、部件定位坐标等。

　　根据普查，特区内近百万个城市部件目前不仅都有了这样的“身份证”，而且都进行拍照存档。“环境管理对象变成一个个部件和事件后，城市管理任务变得更加繁重。数字化建设实施效果好不好，关键还是在人。除了数字化平台自动生成的评价外，我们还建立一套体系，明确每个级别、岗位的职责和任务要求，提高城市管理、监督执法效率。”市城管局负责人说。

　　根据该体系，不仅明确标明市、区、街道、社区、单元网格五级城管部门所管理的部件，而且把五级城管监督管理职责全部列表标明，行业类型、单位地址、责任人、联系电话等全部上榜，汇编成责任手册，并具体制订了每个城管级别的考核管理办法。市级监督指挥中心的职责是制定技术标准、运行规范、管理制度；协调跨区问题；监督、指导、检查各区中心；统一负责共享系统平台的维护；承担其它交办的任务。区级监督指挥中心的职责：负责处理辖区内日常事件与部件；统一指挥辖区内的专业部门和责任单位；负责监督员队伍的培训管理；承担其它交办的任务。

　　对城市管理的监督人员、指挥协调人员、操作人员、事件部件处理人员等岗位，都有科学、具体、精细的职位说明书。职位说明书对每个职务的工作项目、工作依据、工作标准、工作权限、工作责任、关键才能、失职失责的责任惩处等内容有明确说明，规定了每个岗位的工作流程、工作责任、责任处罚。这些措施形成“条块结合”、部门和岗位之间无缝责任链条，既规范了城管监督管理的行为，又提高了管理、监督、执法的效率和质量，还为开展绩效评估、执法监督、责任落实提供了科学可靠的依据，从根本上打破了传统城管质量管理的模式，达到了内部考核和外部评价的有机结合，高效管理与长效管理的有机结合。

　　据市城管局最新统计数据显示，深圳数字化城管工程从今年6月28日至今，全市数字化城管信息系统共立案13.5万多宗。其中，城市管理事件共立案12.7万多宗，占总立案数的94％；城市管理部件共立案7500宗，占总立案数的6％。一天立案数相当去年同期50多天的立案数，结案时间为每宗13.2小时。

　　数字化城管运行虽不足三个月，但展示出高科技管理城市的无限魅力。市城管行政执法机动大队负责人称，数字化城管的实施可谓恰逢其时，不仅弥补了现在深圳城管执法人员严重不足，又能及时发现城管执法存在的盲区，更重要的是构建大城管的真正格局，促进各级城管部门必须履行各自城管职责，否则数字化系统就会毫不留情作出处理结果的评价，给城管执法部门增加了责任感、危机感、使命感，城管效率大大提高。

　　深圳一位退休的老城管告诉记者，乱张贴、乱涂写等“老大难”问题他们整治好多年了，花了不少力气，但总体仍时有反复。数字化城管借助高科技手段，把全部城管对象置于监管之下，彻底明确了市、区各自城管的职责、权限，强化了市城管部门监督、检查、指导、协调职能，同时把监督指挥管理权下放、落实到基层，是深圳城管落实“基层基础年”、“城市管理年”的硬措施，是城市管理从粗放型向精细转化的具体体现。

　　网格化实现城管空间不留盲区

　　深圳城管行政综合执法现在有多少人？市、区总计1100多人。城管行政综合执法内容有多少？根据国务院有关规定，涉及城市管理8类处罚和其它部门的13项行政处罚权。1100多人的队伍，要对20项违法行为进行执法，并且长期保持高压态势，这很难做到完全没有管理上的疏漏。

　　良好的管理体制，既可把现有资源优势发挥到极致，又可达到事半功倍的效果。深圳数字化城管的实施，能够妥善解决人力不足与社会发展对城管水平要求越来越高的矛盾，是现有条件下针对性地推出的有力举措。

　　数字化城管工程建设先要进行城管对象的普查。普查之前要进行网格划分。单元网格是指根据一定规则划分的城市管理基本管辖责任单元。单元网格是城管部件和城市管理事件的空间定位和管辖职责分割的单元，是城市管理对象定位的基准之一。单元网格划分使城管覆盖城市的每一寸土地，没有盲区。

　　记者在这份厚厚的全市单元网格划分资料上见到，各个单元网格的划分包括地理空间划分和网格编码。全市54个街道办717个社区（居委会）共1953平方公里土地，被划分为8726个平方米级的单元网格。

　　一个现象引起记者兴趣：为什么网格单元以万平方米级为最小格，而不以街道办辖区面积或其它面积为标准划分基本单元网格？市城管局负责人称，因为城管动态性、反复性非常强，城管执法人员有限，街道办辖区面积过大，单纯以街道办划分单元网格，不利于及时发现、迅速处理城管问题。比如，如果在福田中心区发现某违法者乱张贴，如果通知街道办，执法人员到场时，违法者可能早就跑到其它区域了。按照每一万平方米作为一个网格单元，可以在市、区、街道、社区现有四级城管体制下，延伸出第五级——网格。将街道以万平方米级标准再划分成若干社区、网格，实际上是把网格作为最基本的辖区环境管理监督责任单位，解决了长期以来“看得见的没执法权，有执法权的看不见”的城管监管弊端，实行了真正的市、区、街道、社区、网格城管一体化。从这个角度来看，网格划分是实施区域监督和效能评价的基础。对城市管理人员来说，每个网格就是一块责任田，管理的效率和质量均可通过单元网格体现出来。

　　记者还发现，在划出的单元网格中，万平方米只是一个相对的划分级别，在所有已划分出来的单元网格中，有的是人的活动的地理单元，有的是未开发的山体或河流水域等自然地理单元；有的是城市住宅区或商业区的居民社区管辖的片状地理单元，有的是高速公路、铁路等特别管辖的带状地理单元。这些地段的划分，并没有以多少万平方米作为唯一的标尺。

　　市城管局局长吴子俊坦言，深圳市的城市形态众多，地面管辖权复杂。因此在单元网格划分主要以八个原则为依据：

　　属地管理原则。单元网格划分与编码遵循区、街道办、社区、单元网格分四个层次；单元网格的最大边界就是社区界，一般不会跨社区边界。如果一个单元网格包含两个或两个以上的社区，就会出现管理绩效评价上的困难。没有管好，责任是哪个社区就没法说清楚。

　　地理布局原则。城市中的道路、住宅用地、公用设施用地等，只能依据其自然单元布局进行划分；各社区只能以其外边界线为界划分；道路以中心线为划分界线；如果是山体，以山脊线为划分界线。这些地方主要为管理者方便着想。

　　负荷均衡原则。网格划分后，各级城管部门将派监督员，对这些网格进行日常巡查管理。因此，网格划分要考虑单个监督员工作负荷的可管辖单元范围，兼顾城市部件密集程度及事件发生频度的差异。一般而言，一个工作网格平均需要两个城管监督员，每个城管监督员大致要巡查40万平方米级的单元网格。

　　现状管理原则。单元网格的边界不应穿越建筑物、管理部件。比如莲花山公园，单元网格划分就不能将其沿山脊线来划分，只能将其作为一个整体单元，否则就不好管理了。

　　方便通达原则。为方便管理的实施，应尽可能使管理路径便捷，同时考虑采用步行或借助交通工具的容易通达性。

　　此外，单元网格还要按无缝拼接原则、相对稳定原则、统一开放原则。划分既不能有缝隙，也不能重叠，更不能划分后随意变来变去。单元网格编码在时间和空间定义上具有唯一性，单元网格变更时，其原代码不应占用。

　　单元网格管理法的实施，使管理层面由四级（市、区、街道、社区）责任人变为五级（市、区、街道、社区、网格）责任人，使责任进一步细化，为实施精确管理提供了可能；在管理空间的划分上，由多人共同管理一大片地域，细化为每人管理几十万平方米。管理范围的相对缩小和固定，大大减少了管理的流动性和盲目性，从根本上改变了游击式、运动式管理，实现了由粗放管理到精确管理的转变。此外，众多纷繁复杂的城市管理对象（城市部件对象），定位到单元网格中后，监督员监督有了明显的目标和任务要求，实现了监督员和解决城管问题部门的良性互动，精细规范管理与全面覆盖管理的有机结合。

　　部件事件划分厘清了城管对象

　　城市管理管什么？传统的说法是：市政设施、环境卫生、园林绿化等。城管究竟管哪些事情？管理对象有多少？他们的物理属性是什么？管理责任单位是谁？深圳在数字化城管工程建设之前，没有一个权威部门能给出一个准确的答案。城管数字化工程的建设，彻底颠覆、打破了这一传统，着眼于大城管、细项目。

　　城市管理主要包括城市公共空间和公共设施的管理。既包括各类城市公用设施，如环卫设施、交通设施、水电设施、园林绿化设施、广告招牌等城管部件，也包括事件和自然人的行为，如乱张贴、乱摆卖、乱拉挂、沿街乞讨等城管事件。

　　过去，这些虽然有单位负责，但因种种原因，监管不到位，发生问题后常出现推诿扯皮现象，管理的质量不尽人意。数字化城管的新模式，就是采用单元网格管理法和城市部件管理法，将城市划分为若干个以万米（平方米）为单位的单元网格，并对单元网格内的城市部件进行精确定位、编码，由城管监督员实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人，从而实现对管理空间的分层、分级、全区域和全覆盖管理，使问题能“看得见、有人管、管得好”，做到不留空当，不留死角。单元网格内的部件、事件的日常监督管理由城市管理监督员负责，这些单元网格就是城市管理监督员的工作“责任田”。划分单元网格成为数字化城管工程建设实际操作的第一步。

　　按国家建设部的标准，深圳城管部件共分为公用设施、道路交通、市容环境、园林绿化、房屋土地、市政工程公用设施及其它有关设施六类。我市还根据实际，小类部件在国家标准60类的基础上，新增加了32种，总计达到92个，增加部件小类比原标准多出60％。其中，公用设施类和道路交通各增加了10类，增加数最多。为何增加这些部件？市城管局负责人说，每增加一个部件小类，就是尽量把这些城管对象一“网”打尽，做到精细化管理。

　　以公用设施为例，国家标准为36小类，井盖、路灯、亭子等都有比较完全、细化的分类。但是，深圳增加了防蚊闸、高压线铁塔、路灯变压器、路灯配电房、路类配电厢、饰灯、游乐场、停车场。安装防蚊闸是政府除“四害”一项强制措施，全市有几万个防蚊闸，是政府市政设施的重要组成部分，如果不将其纳入管理，就易造成政府投资的浪费，深圳生活环境的下降。可见，城管部件总量的设置是开放性构架，既是现实的需要，也为将来城市管理的发展留下了空间。

　　事件划分也体现了这一原则。深圳事件分为市容环境、宣传广告、施工管理、突发事件、街面秩序、其它等六大类、52小类，比建设部标准增加了1大类、19个小类。增加的大类为其它类，主要包括无证医疗、私宰生猪、蚊蝇孳生、犬只扰民等4个小类。街道秩序大类中，增加了车行道内兜售、车压人行道（绿地）、交通车辆噪声、社会生活噪声、沿街门面装修等5项。市容环境大类中增加了侵占绿地、焚烧固体废物、海域保洁、乱设架空管线、乱丢乱吐、门店外扫垃圾、垃圾车辆撒漏等8个小类。从增加内容看，大类是因为深圳城管行政综合内容有这方面的内容，小类既是深圳目前城管中存在的比较严重、不易整治的问题，也反映出深圳城管借数字化这一高科技手段整治的决心和措施。

　　城管部件和事件之间是一种复杂的耦合关系。城管部件对应不同的事件，如市容环境部件对应乱搭乱建、门店外扫垃圾等事件。每个事件也涉及多个城市管理部件，如非法张贴小广告涉及主干道、电话亭等。这些环境管理部件和事件组合成一个个具体城市管理事项，细化了城市管理工作的具体内容，对城管部门的管理职责进一步进行了明确。

　　城管部件和事件的划分，实际上打破了传统城市管理抽象的概念，将繁杂的城管工作厘清为两大内容。城管部件和事件独特的编码，则使城管部门对众多城管、事件等都有明确、直观、准确的掌握，为更为快捷、方便、高效解决城管问题打下了基础。

　　编码技术将城管对象“三化”

　　众多城管工作查清分类后，如何把它们完全置于城管部门的掌控之中？城管数字化采取的措施和最大的特点就是对部件、事件、网格进行编码。

　　以部件编码为例，部件数由部件所在的行政区划代码、部件大类或小类代码、部件流水号等16位数组成。其中，区级及区级以上行政区划代码为6位，按照《中华人民共和国行政区划代码》执行；大类代码由2位数表示，我市共设有6个大类，01－06分别表示公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类及其它类；小类代码也为2位数。余下6位数为该部件的流水号。

　　事件分类代码也与此类似。前6位数为区级及区级以上行政区划代码，接着是2位大类代码，再接着是2位小类代码，最后是按事件发生时间编成的流水号。

　　以福田区一污水井盖丢失为例，污水井盖为管理部件，丢失为事件。假设该污水井盖部件的“身份证”号由“4403040102123456”等16位数字组成，其中“440304”是福田区的行政区划代码，“01”表示部件大类是公用设施，“02”表示的是部件小类“污水井盖”，“123456”6个数则表示该污水井盖是第123456号井盖。

　　每一个单元网格划分由14位数字组成，依次为6位县级及县以上行政区划代码、3位街道（镇）代码、3位社区码和2位单元网格顺序码。其中，6位县级及县以上的行政区划代码和部件以及事件的行政区划代码一样，罗湖区为440303、福田区为440304、盐田区为440305、南山区为440306、宝安区为440307、龙岗区为440308。因国家有关标准中没有明确深圳市街道办、社区的编码，因此，街道办、社区（居委会）的编码采用深圳市统计局现行统计使用的街道办、居委会的编码；单元网格的顺序码在空间上均按照从左到右、从上到下的原则进行编码。比如：罗湖区清水河街道办龙湖社区单元网格编码为440303010008�}�}，其中，440303为罗湖区行政区划代码，010为清水河街道办代码，008为龙湖社区编码，�}�}表示单元网格顺序码，在同一个社区内单元网格顺序码按从左到右，从上到下的顺序进行编码。

　　所有的部件、事件、单元网格都实行编码后，一个奇妙的“数字”王国出现在城管人员的视野：它们就像一个个“身份证”，让众多城管部件、事件、单元网格一览无余，让城管工作更加科学、严格、精细、长效。如当某处绿化树被破坏事件发生后，单元网格监督员报告发生地周边标志性建筑，城管监督指挥中心工作人员就可依据编码顺藤摸瓜，立即查出是哪个部件出了什么问题，这个部件具体方位在哪个单元网格，责任单位、责任人也立即显示出来。数字化是城管科学、精细管理的基础。编码技术将城市管理内容具体化、数字化、精细化，对城市管理对象的归属、种类、数量、位置做到全面、准确了解。城市管理也从传统的定性变为符合科学的定量管理。（记者王慧琼通讯员 胡振华 廖齐梅 ）