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资料图片：有关人员在吉林省吉林市松花江支流牤牛河大桥附近进行河水防污处理（8月22日摄）。新华社发资料图片：广西南宁市一家酒精公司用于储存酒精废液的氧化塘，浓黑色废液上面泛着白沫，很远就能闻到刺鼻的臭味。经济参考报记者朱林摄
由7个部门参与的“整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动”已经持续进行了3年，应该说，7部门的频频出击给一些地方政府和污染企业形成了强大的压力，可现实中，为何我们身边仍然有污染事故频繁发生呢？
国家环保总局环境应急与事故调查中心副主任陈善荣在接受本报记者专访时说，这主要是目前我国环境执法工作面临着“三高两多”的严峻局面，即污染物排放总量居高不下、环境事故进入高发期、群众对环境质量的期望越来越高，环境执法外部干扰增多、环境执法队伍自身问题较多。
这五个因素，每个都是环保执法中需要面临的重大障碍。
污染物排放总量居高不下
不久前，国家环保总局曾发布消息说，今年上半年的环保目标没有完成，主要污染物总量控制出现了不降反增的势头，如果各地不调整发展思路，“十一五”期间主要污染物削减10%的目标将有落空的危险。而事实上，在上一个五年计划实施过程中，污染物总量控制这个环保目标是所有国民经济发展指标中惟一一个没有完成的。
来自环保部门的数据显示，目前我国污染物排放总量居高不下，已经严重超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。
按十大水系常年平均径流量计算，我国地表水全部达到国家Ⅲ类水质标准时的COD(指化学需氧量，衡量水污染程度的一个重要指标)容量必须控制在800万吨，可2005年，全国COD排放量为1414万吨，超过容量76.8%。另一个数据是，如果我国空气质量要达到二级标准，那么二氧化硫允许的最大排放量是1200万吨，但在2005年，全国二氧化硫的排放量为2549万吨，超过环境容量112.4%。
陈善荣说，目前我国环境问题呈现出结构型、复合型和压缩型的特点，不仅表现为污染物排放总量大，而且污染类型日趋复杂；不仅常规污染问题严重，有毒有害物质的危害问题也日趋严重。
突发性环境事件进入高发期
陈善荣介绍，改革开放初期建设的许多企业，特别是化工、冶炼等高污染行业，由于产业布局不合理、生产工艺落后、设备老化等因素，多数企业存在这样或那样的环境安全隐患问题。
从2005年年底国家环保总局开展的全国环境安全大检查来看，当前一些重化工企业的环境隐患非常突出。尤其是近年来由于一些企业破产、停产或转制，正常监管体系被打乱，极易造成危险品擅自转移、流入社会或排入环境，产生重大环境污染。
陈善荣说，对于企业环境隐患的消除虽然说责任在企业，可是环保总局也已经对环保部门发出要求，要求环保部门确实负起监管的责任，不仅限于末端被动应对，要把监管的关口前移。环境监管的重点应放在督促政府和企业制定环境应急预案上，放在发生事故时避免污染物排放到环境中上，放在违法事件查处上。
人民群众对环境质量期望提高
陈善荣介绍，2005年全国各级环保部门受理公众投诉环境案件达49.9万件，2005年总局环监局就受理公众投诉环境问题案件500多件。环境问题已成为国内社会的热点问题。2005年国内有关非政府组织对北京、上海、广州等10个城市的居民做过调查，环境保护在这些城市里已成为最受关注的国内社会热点问题之一。这些投诉和热点问题的背后，大多数有环境违法违纪的因素，一旦处理不及时、处罚不到位，就有可能引发社会问题，进而造成巨大社会影响。
环境执法外部干扰增多
“一些地区对于环境违法企业为什么查处不到位、关停不力，可能后面也隐藏着腐败问题。”在一次全国性的环境执行工作会上，环保总局的一位副局长说了这样一段话，“有些地方的官员为追求短期政绩，视环境保护为区域发展的障碍，搞地方保护”。
这位副局长还指出，群众反映“官不清则水不清”，有的地方存在政府官员参股办污染企业的现象，4月中旬媒体曝光的东部某县政府官员办污染严重的炼油厂，只是“冰山一角”。
另一方面，企业社会责任的缺失也是执法面临的难题。据了解，一些排污单位将孙子兵法用到污染物偷排偷放上，逃避环保部门执法检查。
环境执法能力建设滞后，环保执法队伍问题多
环保总局的一位官员介绍，陕西省的一个县环保局居然连办公室都没有，这实在让人难以想象。30多名环保局的员工只有一间类似仓库的大房间，全体职工只能保证一人一把椅子，连桌子都没有。连办公桌都没有的环保局可能是比较极端的情况，但普遍的情况是，全国有几百个县级环保部门没有环保执法必须配备的装备。
除了缺乏必要的办公条件外，更让人惊诧的是，作为执法部门的环保局在一些地县甚至实行的是自收自支或差额拨款的工资支付方式，环保部门要么得靠自己找钱养活自己，要么由财政支付一部分工资，剩下的部分要环保局长去动脑筋。
安徽一个县的环保局长就摇着头告诉记者，人事部门确定该环保局公务员编制为11人，事业编制25人，但这个环保局现有公务员8人，事业编制人员51人，超编26人。除8名公务员工资由财政全额拨款外，从1993年开始，财政每月给事业编制的51人总共只发4500元补助，其余的从环保局收取的排污费中，按照75%返还给局里发工资。有企业嘲笑，环保局收取的“排污费”就是环保部门“人头费”，这让身为执法人员的环保局领导感到异常尴尬。
在这次督查组对安徽省阜阳市督查后，阜阳市市长当场拍板，决定要将阜阳市环境执法机构改为全额拨款单位，但环保执法机构全部吃皇粮的情况在全国毕竟少之又少，能否通过专项行动促进解决这些制约，各级环保部门都非常关注。
新华网呼和浩特10月24日电（记者刘军、石志勇、王艳明）曾经大量向农田排污的石药集团内蒙古中润制药有限公司，经过两个月的停产整改，安装治污设施，已于近日复产调试。10月中旬，当记者第三次来到其所在地内蒙古自治区托克托县采访时，见到的情景已与前两次采访所见大为改观：污黑的流水正在变清，充斥在空气中的恶臭逐渐消失。然而这里的农民仍不满意：“害死我们的庄稼、毒死我们的牲畜，至今没个说法，这叫什么‘痛下决心’整改？”
国家环保总局副局长潘岳日前表示，自去年松花江事件以来，我国共发生130多起水污染事故，平均每两至三天便发生一起。
污染企业头顶上有多少保护伞
“各部门对同一企业同一事项的检查一年不超过一次”、“投资在一定数量以上的企业，免收一切行政事业性费用”、“有关部门进工业园区检查，必须得到园区管委会的批准”……
类似的规定近年来频频出现在很多地方政府对外招商引资的承诺中，表面上这些措施似乎是地方政府为企业发展营造了一个不受干扰的环境，实际上这些措施已经为污染企业撑起了保护伞。
在今年5月31日国务院7部门召开的2006年环保专项行动启动会议上，国家环保总局局长周生贤就毫不客气地指出，“一些地方的领导干部环境法制意识淡薄，不惜以牺牲环境为代价，盲目追求经济增长，将工业园作为环境执法的‘飞地’，实行特殊保护，‘针插不进、水泼不进’，工业园区成了新的污染源、社会矛盾的‘集中点’。”
在此次专项行动中，这段批评理所当然地成了要将工业园区作为今年整治重点的注解。据介绍，环保专项行动自2004年启动以来，每年都有新的整治重点。今年把整治重点锁定在工业园区，是因为环保专项行动不仅要对污染企业进行督促，而且要打掉污染企业头顶上由地方政府撑起的形形色色的保护伞。
从9月下旬起，7位来自国家环保总局、监察部、电监会、国家发改委、国家工商总局、司法部、国家安监总局的司级干部分别带领7个督查组赴安徽、黑龙江、贵州、河南、江西、吉林、浙江等省，对环保专项行动的进展情况进行督查。
专项行动刚解决了“进门”问题
10月13日，由国家环保总局环境应急与事故调查中心副主任陈善荣带领的第七督查组来到安徽省，这个组将主要对安徽省巢湖市、阜阳市所属的工业园区是否存在降低环保准入门槛等违法违规行为进行督查。
之所以选择安徽，一方面是因为多年来安徽省一直是我国环境保护的重点区域，过去十多年来，国家确立的“三湖三河”环保重点流域，安徽就占了一湖(巢湖)和一河(淮河)。另一方面，在督查组出发前，有媒体报道安徽省阜阳市颍东、颍泉、界首三个地区的工业园区相当一部分项目没有做环境影响评估，这种被业界比喻为“上车不买票”的行为实际隐藏着巨大的环境隐患，督查组要查明的是，谁给这些违规企业打开了方便之门？
其实，媒体关于阜阳市部分开发区企业环境影响评价执行率的报道来自安徽省环保局七八月份对全省工业园区检查的数据。对于很多市、县一级环保部门来说，由于“省里来人”，他们才是第一次跨进了工业园区的门。
一位县级环保局局长颇有几分委屈地告诉记者，“直到今年的专项行动，有省环保局的领导带队检查，我才搞清楚究竟园区里有多少家企业。之前，园区内只有5家企业在环保部门备案。”
按照国家相关法律的规定，新改扩建项目都必须要做环境影响评估，并由环保部门审批，有污染的项目必须做到污染治理设施和主体工程同时设计、施工、验收。也就是说，任何新项目的开工，环保部门都应做到心中有数，为什么这个县的环保部门却连企业数目都不知道呢？
从当地园区的对外简介中，记者找到了答案。这份招商引资介绍说，园区管委会能保证入园企业实现“两个零接触”，一是征地不与当地群众接触，二是建设项目办理各种行政审批手续不与具体职能部门接触，由管委会全程代办。
另外，不少地方或明或暗地规定，环保部门一年只能进园区检查一次。一些工业园区管委会负责人由县里领导兼任，环保局长一个科级干部则没有说话的份儿。
少了源头的把关，又少了日常监管的可能，环保部门对辖区内的企业数目自然会难以说清。
地方保护下的高低两个门槛
一些地方政府对环保部门入园区检查设置的是高门槛，但为企业进入园区却降低了门槛，有的甚至给出了违规违法的优惠条件。
由于有国务院7部门专项行动这把尚方宝剑，安徽省环保局在今年七八月份的前期自查工作中对工业园区的检查，基本上没碰到进不了门的障碍，但安徽省环保局副局长徐家声仍担忧，基层环保部门对工业园区的监管，目前仅解决了进得去的问题，但降低环境准入门槛、超标排放、违规减免或取消排污费等一系列环境违法行为仍然存在。
在安徽督查组组长陈善荣此行携带的文件夹里，收集了一些从互联网上找到的地方政府招商引资文件，陈善荣和他的同事从长长的优惠措施中找到了隐含其中的违规政策。
比如，某市政府在“加快工业发展的决定”等文件中说，“各部门对同一企业同一事项的检查一年不超过一次，同一部门的上下级对同一事项不得进行重复检查”、“投资在一定数量以上的企业，免收包括排污费在内的行政事业性费用”，“如果职能部门要收费罚款，只能按下限执行”……
这些优惠政策均受到了督查组的质疑，督查组一位成员说，“同一部门的上下级对同一事项不得进行重复检查”就很荒唐，按照这个规定，今天国家环保总局来对某一企业进行突击检查，那么今年剩下的时间，省、市、县环保部门就都不能再对这家企业进行检查，这是典型的地方保护。
环保专项行动重点抗衡土政策
其实，打掉污染企业背后的保护伞不是从7个督查组开始的。此前，环保总局和监察部曾两次宣布挂牌督办十余起案件，与前几年专项行动挂牌督办的大多是某个企业违法排污案件不同，今年两部门督办的案件中，相当一部分是要求地方政府纠正违法违规的土政策。
最近挂牌的两起案件是对河南省新安县政府违法出台“土政策”、浙江省金华市委市政府出台违反环保法律法规的规定的督办。
据环保总局和监察部调查，近年来河南省新安县政府为加快招商引资步伐，多次出台违反国家环保法律法规的土政策。1998年7月《关于印发洛新工业园区优惠政策的通知》、2002年9月《关于印发新安县招商引资优惠政策的通知》、2005年《关于大力发展非公有制经济的意见》等文件，多次明确规定对工业园区实行封闭管理，进区企业实行挂牌保护，“对未经批准到企业检查和收费的行为要严肃查处”。
由于拒绝环保部门的监管，该县所辖的洛新经济工业开发区1996年批准建立后，现有100多家企业中绝大多数没有污染防治设施，园区生产生活废水直接排入黄河支流涧河。
环保总局和监察部要求河南省监察厅、河南省环保局督促新安县政府立即清理不符合环保法律法规的文件及相关政策，按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》追究新安县政府有关人员责任。
在浙江省金华市，尽管2004年和2005年连续两年，环保总局、监察部、国家发展改革委、工商总局、司法部、安全生产监管总局都清理违反环保法律法规“土政策”、“土规定”，可金华市委、市政府还是在2006年4月出台了《关于进一步优化市区经济发展环境的若干意见》(市委［2006］7号)，严格限制环保等部门执法。文件明确规定，面向开发区企业收取的行政事业性费用，统一由开发区管理机构代收代付；实行检查许可制，各级机关部门不得随意到企业检查，法律、法规规定的例行检查应事前制定计划及工作方案，提前7个工作日报市优化办；执法部门到同一企业的例行检查，每年不得超过两次。
监察部和国家环保总局已要求浙江省监察厅、环保局督促金华市委市政府对以上做法限期纠正，并按《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》追究有关人员的责任。
据最新消息，目前金华市已对两部门指出的违规“土政策”进行了纠正。
监察部的介入就是为了查人
随着安徽督查组的返京，7个督查组的前期检查任务已经完成，国家环保总局也对部分组的督查情况进行了通报。本月初有媒体曾报道，督促组检查六盘水污染情况，副市长当面撒谎否认辖区内存在污染企业，此事在环保总局的通报中被证实。
环保总局负责人通报说，督查组在贵州共实地抽查了贵阳、安顺、六盘水、黔南和铜仁等5个地、州、市的15家企业、2个饮用水源保护区、2个工业园区的环境保护情况，检查发现仍有一些地方对环保专项整治行动认识不足，存在消极应付，甚至弄虚作假现象，一些企业，特别是电力企业违法上马问题突出。
这位负责人特别指出，在六盘水市政府的工作汇报会上，政府主要领导公开否认该市存在煤化工企业、否认饮水安全存在隐患。经调查，督查组发现煤化工是六盘水市重点发展产业，目前有焦化行业32项，这些企业的污染防治工作存在严重问题。
督查组对六盘水市政府在工作汇报中隐瞒该市煤化工企业污染、否认饮水安全存在隐患等问题提出了严厉批评。
而在吉林省的永吉经济开发区，督查组为了详细了解永吉经济开发区内企业的环评情况，要求永吉经济开发区管委会提供所有落户企业的环评手续，当督查组问到其中一家企业为何没有环评审批手续时，开发区管委会的一位负责人说：“该企业进行了环评，有相关手续，我去找找。”十几分钟后，这位负责人把该企业环评批复文件交给督查组，令人惊讶的是，文件上的批复时间是2004年，两年时间过去了，上面印章的印油居然还没干，用手蹭一下，手指还能被染上红色。
环保总局安徽督查组组长陈善荣在7个督查组行动前召开的新闻通气会上曾表示，督查行动由于有了监察部门的介入，意味着不仅要查污染事件，更要查背后纵容保护污染的人。
早在今年5月31日国务院7部门召开的2006年环保专项行动启动会议上，监察部副部长陈昌智就表达了这样的意思，“一些地方和部门在执行中央政策时，态度不够坚决，甚至搞‘上有政策，下有对策’，有的地方还与国家督查组‘捉迷藏’，给违法企业通风报信。这些行为严重影响了党和政府在人民群众心目中的形象，损害了中央权威。监察机关要通过参加专项行动，保证环境法律法规和政策措施得到贯彻落实，确保中央政令畅通，绝不允许任何人在执行中央政令方面打折扣。”
企业为何敢明目张胆地违法生产
最近，国家环保总局通报了环保专项行动中黑龙江、贵州、吉林督查组的督查情况，通报中有这样的字句，“督查发现，个别地区地方政府在专项行动中缺乏力度，一些企业对地方政府及环保部门的决定阳奉阴违，明目张胆违法生产。”
被黑龙江督查组点名批评的企业有：哈尔滨依兰中太化工有限公司、大庆市林甸县天圜日月星蛋白有限公司、大庆市庆馨纸业股份有限公司、大庆市北星冶炼厂、大庆市顺昌粉煤灰厂、大庆妙士乳业有限公司、杜尔伯特馋神食品有限公司、大庆碧港淀粉有限公司。这些公司都没有严格执行“三同时”制度，长期违法生产。大庆市肇源皮革工业园区、齐齐哈尔黑龙江斯达纸业有限公司、黑龙江飞鹤乳业有限公司等污染物排放长期超标。
为什么污染企业对违法排污会表现得如此肆无忌惮，为什么一些企业会屡查屡犯？全国人大环资委调研室副主任薛惠锋分析说，主要是目前我国环保法律存在的一些缺陷导致企业守法成本高，违法成本低。
薛惠锋讲了这样一个例子，广东一家漂染企业多年来一直瞒报排污量，每天偷排废水2万多吨，排污许可证过期两年，但这家企业宁可被罚也不愿治污，因为它算了一笔成本账，每吨废水的治理成本是1元钱，企业每天的废水量是2万多吨，一天的治理成本就是2万元，一年下来，如果天天偷排不治理的话就能剩下700多万元的治理费，而另一方面，目前环境执法部门对污染单位的最高罚款额不得超过100万元。
“这样的处罚力度对环境违法行为不仅没有震慑力，反而会刺激一些守法企业也转变到违法的轨道上来。”薛惠锋说，要走出执法困局必须从法律层面入手解决。
在薛惠锋看来，目前违法成本低，守法成本高从某种程度上来说是我国在环境立法指导思想方面存在一些问题。
薛惠锋说，比如，我国《环境保护法》明确立法的目的之一是“促进社会主义现代化建设的发展”，并要“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。根据这一立法目的和指导思想，就不可能对环境违法企业课以重罚，否则，就要影响企业的“经济建设”。如果被罚的企业破产，减少了税收和就业，也会被视为环境保护没有与社会发展相协调。这种指导思想往往造成“企业利益至上”、“守法不如违法，小违法不如大违法”的奇怪现象。
其次，薛惠锋认为，在我国的环保法律法规中，对环保违法行为设定的处罚方式和措施不足以震慑违法者。比如，对环境违法者一般只采取责令停工，并限期补办手续。这就相当于在一般情况下，违法者无需为自己的违法行为付出任何代价。法律只规定违法者在拒不补办手续，拒不整改的情况下，才进行罚款。而罚款的数额也极其有限，最高的环境污染罚款只有100万元，一般都在20万元，或10万元，甚至是5万元、1万元以下。这样的罚款数额对于中小企业或中小型建设工程可能还有些威慑力，对于那些“巨无霸”工程简直毫发无伤，不足以显示法律的权威和尊严。
除了法律缺陷带来的掣肘外，薛惠锋说，目前环保管理存在的机制不顺也给环保执法带来一定困难。最典型的例子是，虽然地方各级环保部门受上一级环保部门与地方政府的双重领导，但事实上，环保部门的财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门的工作往往受制于地方政府。而一些地方政府，片面追求粗放式经济的增长和GDP的提高，特别是各地招商引资的势头不减，而惯性思维下的环境保护工作没有被放在同步发展的重要位置，往往是只注重经济，而忽视环境保护，由此出现了一些地方环保部门的工作往往要服从当地政府的经济发展需要，从而出现执法不严的现象，违法行为得不到有效的处置，降低了违法行为的成本。
环境执法过程中存在明显的“信息不对称”，致使举证困难，从而造成执法成本高。污染企业通常对其生产过程、生产技术、排污状况(排污的时间、地点和污染物的种类、浓度总量、危害等)的了解比政府执法部门对其了解的要多得多，受个体经济利益和机会主义倾向的驱使，企业往往会隐瞒相关信息，导致信息的不对称，实施污染行为。而政府环境执法部门要对企业的违法行为进行处罚，就必须进行举证，而举证必须获取相关信息，这就需要花费大量的人力物力财力，造成环境问题的举证成本非常高。例如，上海市对一家企业违法排污的查处过程中，为调查取证及保全证据所支出的执法成本与企业的违法成本之比竟达6∶1。
由此可见，信息不对称是造成环境执法成本高的根源所在。
近年环境污染大案回放
贵州遵义钛厂氯气泄漏事故
2006年9月12日，贵州省遵义市南部工业区内的遵义钛厂有刺激性气体泄漏，导致周围158名群众先后出现流泪、头晕、呕吐、胸闷等症状。事发后，贵州省环保局派出监察、
监测人员赶赴现场，对遵义钛业有限公司展开现场监测。结果显示，该公司精制车间外12日9：00—11：00空气中氯气浓度最高19.4mg／m3，超标18.4倍，最低4.12mg／m3，超标3.12倍。
甘肃徽县血铅超标事件
自2006年8月中旬以来，甘肃省徽县水阳乡一带不断有群众被发现血铅超标，其中多名14岁以下儿童体内血铅水平都超过了100微克／升。国家环保总局和甘肃省环保局联合调查组初步认定，徽县有色金属冶炼公司是徽县水阳乡部分群众铅超标的重要污染源。
松花江水污染事件
2005年11月，中国石油吉林石化公司发生爆炸事故，约有100吨苯类污染物进入松花江水体，造成水质污染。经检测，松花江白旗断面检出苯超标108倍，硝基苯未超标。11月20日16时到达黑龙江和吉林交界的肇源段，硝基苯开始超标，最大超标倍数为29.1倍，污染带长约80公里，持续时间约40小时。（刘世昕）
(责任编辑：黄成勋) | |
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