人与自然和谐与构建和谐社会

　　专家建言 孙佑海

　　和谐社会是人与人、人与自然关系的统一体

　　和谐社会既要求人与人之间的和谐，也要求人与自然之间的和谐。民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序，主要是指人与人之间的和谐。人与自然的和谐共处，则是人与人之间和谐的前提与基础。社会主义和谐社会，在一定意义上就是两大和谐，即人与人的和谐以及人与自然的和谐。人类与自然是矛盾的统一体，人与自然的关系主要表现在两个方面：一是人类对自然界的影响与作用，包括从自然界索取资源，享受生态系统提供的生态服务，向环境排放废物；二是自然界对人类的影响与反作用，包括资源环境对人类生存发展的制约，自然灾害、环境污染及生态退化对人类的负面影响。两者之间的关系只有协调在“适度”的范围之内，社会才能正常发展。

　　人类对人与自然关系的认识随着社会文明的进步不断深化。自1992年里约环境与发展大会以来，一系列具有里程碑意义的国际法律文件问世，标志着走可持续发展道路、实现人与自然的和谐共处逐步成为全人类的共识。

　　人与自然的不和谐是构建和谐社会的重大障碍

　　改革开放以来，我国经济发展势头迅猛，国家于1996年提出了可持续发展战略，我国的环境与资源保护取得了重大成就。

　　但是，我国是一个人口大国，我们常说以世界7％的土地、8％的淡水养活22％的人口，这些数字本身就凸显了我国的环境资源压力。由于地理和气候的原因，我国的生态系统比较脆弱，一半以上的国土面积不适宜人类生活和生产。我国自然资源虽然总量不少，但人均资源占有量远低于世界平均水平，维系人基本生存的淡水、耕地、草地、森林资源仅占世界平均水平的1／4、1／3、1／2和百分之十几，支撑经济增长的石油、煤炭、天然气、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源，人均储量与世界平均水平相比也不容乐观。自古以来我国的人类活动强度就远远高于世界上许多国家或地区，根据中国科学院可持续发展研究组估算，我国的人类活动强度比世界平均人类活动强度高出3－4倍。特别是近年来，我国经济步入“起飞”阶段，持续、高速的经济增长，人民生活水平的快速提高，使得目前我国的人类活动规模和强度呈现出激增态势，对生态环境造成的压力已达到超负荷的临界状态，对我国的经济社会安全构成了严峻的挑战，人与自然之间关系日趋紧张，导致人与人之间的关系也更加紧张。

　　在我国几千年文明史中，人与自然的矛盾从未像今天这样严重，人与自然的不和谐已经成为构建和谐社会的重大障碍。

　　一是污染问题：2005年，我国废水排放量达到524亿吨，比2000年增加了26％。主要污染物排放量居高不下，2005年化学需氧量排放达到1414万吨，超过环境容量800万吨的76％。全国有近三分之一的河流监测断面依然为劣五类水质，失去了使用功能。重点流域的监测断面中，劣五类水质的断面，海河占54％，辽河占40％，淮河虽然经过多年整治，仍然占32％。2005年底，我国相继发生两次特大水污染事件，损失严重。一次是去年11月份，吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，形成近百公里的污染带，导致松花江两岸上百万人饮水困难。另一次是去年12月份，韶关冶炼厂违规直接排放含镉超标的废水，造成北江及其下游珠江水域严重污染，威胁到沿江居民饮水安全。在大气污染方面，目前仍有40％的城市空气质量劣于国家二级标准。2005年二氧化硫排放量达到2549万吨，超过了环境容量的一倍以上。大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染。目前，我国的酸雨区面积已经占到国土面积的三分之一。据最近公布的《中国绿色国民经济核算报告》，2004年，我国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3．5％，但这还只是环境损害结果的一部分，如果加入生态退化等部分，将会是一个更加惊人的数字。

　　二是生态破坏：1997年黄河断流13次，断流持续时间226天，断流河段最长达704公里；1998年长江发生特大洪水，对长江流域人民的生命安全和财产造成极大的损害；沙尘暴愈演愈烈，范围和损失越来越大，今年春天一夜之间，仅北京城区降尘就达30万吨，全市笼罩在沙尘之中。我国水土流失治理任务依然艰巨，水土流失面积达356万平方公里，亟待治理的水土流失面积有近200多万平方公里。每年新增加的沙化土地面积约3000平方公里，相当于一个中等县的国土面积。地下水下降也日趋严重，据有关部门提供的数据，现在华北地区地下水每年平均下降1至3米，华北平原下出现了25万平方公里的地下水漏斗。按照这个趋势发展下去，我国生态安全和食物安全将成为严重问题。

　　三是资源趋紧：石油的对外依存度不断提高，我国的能源安全受到严重威胁。我国从1993年开始成为石油进口国，2005年进口石油1．36亿吨，对外依存度达到42．9％。我国是世界上最大的煤炭生产和消费国，煤炭产量超过了世界总产量的三分之一。新中国成立以来，煤炭在一次能源生产结构中一直占70％以上，在消费结构中占65％以上。进入本世纪，我国煤炭消费需求大幅度上升，煤炭产量以年均2亿吨的速度增长，2005年，我国煤炭产量21．9亿吨，占世界总产量的37％。“十五”期间，我国能源消费量增长了8亿吨标准煤。按照这个速度发展下去，连我国的煤炭的自主供应也难以持续下去了。

　　四是乱占滥用耕地：根据土地利用变更调查结果，1978至1993年的15年的时间，我国耕地面积累计减少428．8万公顷，相当于减少了一个四川省的耕地面积，平均每年减少28．6万公顷。1996年我国耕地面积为19．51亿亩，到2003年减到18．51亿亩，7年间净减少1亿亩。到2005年底，我国耕地面积保有量仅达18．3亿亩，人均耕地只有1．4亩，我国已有600多个县人均耕地低于国际公认的0．053公顷的警戒线。

　　五是引发社会矛盾：人与自然关系的紧张导致了人与人关系的紧张，一是在征地中，农民的利益受到严重损害，引发一系列的社会矛盾；二是因水污染和大气污染，导致公民和企业之间、区域之间、流域之间的矛盾加深，造成严重的社会不稳定。当前，因环境污染和生态破坏造成的纠纷急速上升。据统计，进入21世纪以来，环境污染引发的群体性事件以年均29％的速度递增，2005年，全国发生环境污染纠纷5万余起，对抗程度明显高于其他群体性事件。中国已提前进入了环境事故高发期，松花江事件后，全国平均每两日发生一起水污染事故。

　　由此可见，人与自然和谐共处是和谐社会的载体，没有人与自然的和谐共处，人与人之间不可能实现真正的、持久的和谐；没有人与自然的和谐共处，我们将逐渐失去家园，中华民族将失去立足的空间，其他一切和谐——民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序将无从谈起。因此，高度重视人与自然的和谐共处，重视资源和生态环境保护，增强可持续发展的能力，是构建社会主义和谐社会的前提和基础，是关系中华民族生存与长远发展的根本大计。

　　依法保障人与自然和谐共处

　　我国目前已经制定了以宪法关于环境资源保护的规定为核心、以环境保护法为基础的一批环境资源法律法规。总体上看，我国的环境资源法律法规对实现人与自然的和谐共处发挥了积极作用，但与构建和谐社会的需求相比，还存在许多不相适应之处。其中主要有：

　　一是存在立法空白，有的重要领域尚无法可依，立法步伐有待加快。在发展循环经济、防治土壤污染和化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范、环境基准和标准体系上，也还存在着一定的制度空白。二是部分立法与实现人与自然和谐共处的目标不相协调。科学发展观为环境资源立法确立了新的指导思想，提出了新的制度需求。很显然，现行的一些法律法规由于历史的局限很难完全适应这个需要。因此，应当对现行环境资源法律的作用进行评估，发现不适应的部分，及时加以修改。三是许多现行法律缺乏力度。由于历史的原因，相当一些环境资源法律中，宣言性规定多，实质性规定少；实体性规定多，程序性规定少。由于部门之间争权夺利等原因，立法时对相当一部分条款不得不作模糊处理，这就导致制定出来的若干法规既无大错，亦无大用，被人戏称为“豆腐法”。四是配套法规的制定跟不上需要，法律法规缺乏可操作性。在已经公布的二十六部环境资源法律中，被要求制定实施细则的规范共计一百四十多条，而目前已经制定出来的配套法规和规章加起来尚不足百条，平均完成率不足70％。另一个突出问题是：很多配套规范性文件都是在法律实施很长时间后才姗姗出台，造成法律的长时间虚置。五是调查研究不够深入，人民群众参与不足，致使有的制度设计不够公平合理。

　　为了促进人与自然的和谐共处，我们必须进一步提高认识，切实加强和改善环境资源法治建设。当前应特别注意做好以下几方面的工作：

　　1．在立法工作中注意做好“三个结合”

　　第一，环境资源立法要与其他相关立法相结合。为促进人与自然的和谐共处，制定专门的环境资源法律是十分重要的，当前这方面的工作应抓紧进行。与此同时，在制定其他法律时也要注意体现资源和环境保护的需要。只有各项法律协调一致合力发挥作用，人与自然和谐共处、构建和谐社会的目标才能实现。

　　根据全国人大常委会的立法规划和中央有关文件精神，当前需要研究制定或修改的环境资源法律主要包括三个方面。第一，资源能源节约方面，研究制定循环经济法、能源法、原子能法，修改节约能源法、电力法、煤炭法等；第二，污染防治方面，研究制定或修改水污染防治法、有毒化学品污染防治法、土壤污染防治法等；第三，生态环境保护方面，研究制定或修改自然保护法、海岛保护法、水土保持法等。

　　从一定意义上讲，环境资源法领域之外的法律，对解决环境资源问题所起的作用更为重要。例如，在刑法中对环境资源犯罪行为规定有力的刑事制裁条款，可以更好地产生预防和威慑的效果，提高全社会的环境意识；在预算法、审计法、税法等财经法律中对资源节约和环境保护规定扶持措施，可以更有效地引导我国经济增长方式的转变。因此，为了促进人与自然的和谐共处，我们不能只抓几部环境资源法律，而要将加强环境资源立法与制定其他相关法律密切结合起来。

　　第二，制定法律要与配套规范性文件相结合。在每一部环境资源法律中，都有一定数量的要求制定实施细则的条款，责成国务院及其有关部门或地方制定与法律配套的行政法规、部门规章、规划、技术规范。配套法规也具有规范性和强制性，是完备的法律体系的重要组成部分，也是法律实施的重要环节。它们往往是适应环境资源保护迫切的需要，针对较为突出的环境问题制定的，在弥补法律的局限性和解决急迫问题两方面具有重要意义。我国人口多、地域差异大、发展不平衡问题突出，全国性的立法不可能对各方面的问题都作出细致规定。因此，应当重视做好与法律相配套的法规、规章的制定工作，做到一法多规、成龙配套、各司其职、协同前进。

　　当前，我们正在进行循环经济法的起草工作。在起草该法律草案的同时，就要考虑组织配套规范性文件的研究起草工作。例如，需要同时考虑制定节约用水条例、废旧家电回收处理管理条例、石油节约条例以及建筑节能、包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的法规等。

　　第三，法律调整要和其他手段调整相结合。虽然离开法律是万万不行的，但法律绝非万能。调整社会关系的有效手段多种多样，法律规范只是其中之一，法律手段需要与行政、经济、工程、技术以及道德规范等多种手段结合运用。当前需要研究的问题是，如何更好地发挥环境资源立法与行政指导、财税保障、技术支撑和道德约束等各种手段功能的协同作用。在环境资源领域，一方面，立法时要了解其他调整手段的功能，为这些手段发挥作用留出足够的空间；另一方面，对于那些属于法律制度范畴的，就应在条件成熟时及时立法加以规范。

　　2．重视环境资源法律和有关法律的实施

　　第一，强化环境资源领域的行政执法职能和司法机关司法职能。各级政府及其有关部门是环境资源法律的行政执法主体。各级司法机关是环境资源法律的司法主体。这些机构的有效运行，对实现环境资源立法目的、发挥环境资源法律的功能十分关键。当前，国务院及有关部门依法严肃处理一批未批先建、不执行环评制度和“三同时”制度违法项目，与国家宏观调控的目标是完全一致的，必须再接再厉，决不能心慈手软，决不允许违法排污的项目继续存在，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。在对待污染的问题上，要在紧缩“银根（金融调控）”、“地根（供地指标）”的同时，紧缩“污根（排污指标）”，将“三根”置于同等重要的地位。

　　第二，强化权力机关对环境资源法律实施情况的检查监督。全国人大常委会1993年作出对法律实施情况开展检查监督的规定以来，执法检查工作取得了很大成就。在环境资源领域，十届全国人大常委会先后开展了对《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《水污染防治法》等法律实施情况的执法检查，发现了法律实施中存在的重大问题，提出了整改建议，有效推动了一系列环境资源问题的解决，在社会上产生了良好反响。今年上半年进行的环保法律跟踪检查又取得了新的实效。今年8月，全国人大常委会通过了《监督法》，这对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，具有重大的现实意义和深远的历史意义。通过实施《监督法》，将会进一步增强监督工作的针对性和实效性，进一步保障环境资源法律的全面实施，进一步促进人与自然的和谐共处。

　　第三，加强宣传教育、注重公众参与，提高全民族的环境法治观念。环境资源法律制定了，并不意味着当然就实现了人与自然的和谐共处。加强环境资源相关法律的宣传教育工作，促进全社会成员知法、守法，是促进人与自然和谐共处的又一项基础性工作。这项工作的重点有三：一是进行以有关领导干部树立科学发展观为重点的宣传培训。这是因为领导干部的决策行为对社会发展的走向关系甚大，他们率先树立人与自然和谐共处的意识尤为重要。二是进行以广大群众为对象树立人与自然和谐共处理念的宣传教育。要积极组织、正确引导，形成人人关心、人人参与、人人支持人与自然和谐共处的社会风气和良好习惯。在这一进程中，还应将青少年作为重点，以保证环境资源保护事业后继有人。各地工会、共青团、妇联和其他人民团体，也要发挥自身的优势，动员各方面的力量积极参与。三是按照党的十六届六中全会“发展依靠人民”的要求，扩大信息公开，在法的制定和实施中扩大公众参与的广度和深度。

　　3．要适时改革不适应和谐社会构建的行政管理体制

　　目前在一些地方的经济社会发展中，之所以出现诸多的人与自然不相和谐的问题，例如一些地方政府或明或暗地支持一些单位公然违反环境资源保护法律，造成严重的环境污染和生态破坏，其中固然有认识原因和追求政绩等动机，但根本的原因是地方政府过于追求本地方的经济利益。在我国目前的经济体制下，财政是采取“分灶吃饭”的制度，地方政府所属的干部生活条件好坏，收入水平的高低，直接取决于地方政府的财政状况。而由于地方政府的财政收入直接与经济增长速度挂钩，只有高速增长，才能改善地方政府的财政收入状况，也才能提高当地干部的收入水平，所以，追求经济高速增长并不是地方首长一个人的主观愿望，而是符合当地多数干部的愿望，因而会得到当地干部的普遍支持。这也足以说明，为什么中央有关节能降耗、保护环境的指标不易落实，根源在于这些指标不符合下级政府的经济利益。因此，为了实现人与自然的和谐共处，根本出路在于结束地方政府独立的经济利益，把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的政府。要把资源配置的权力真正交给市场，从根本上避免政府对企业各种不合理的行政干预。如果一时不能改变“分灶吃饭”的财政体制，中央财政就要加大对环境治理保护的转移支付的力度。在继续加大国债资金和各级财政预算内环保投资力度的同时，鼓励社会资金、外资等参与环境基础设施的建设和运营，实现投资主体多元化。如果不在环保投入的问题上动真格的，那么，要想如期完成“十一五规划”的环保控制指标，是绝无可能的。

　　当前还要高度警惕政府机构中的部门利益问题。所谓部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。近年来随着市场经济的发展，政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门的利益出发，过于强调、维护与谋取本部门的利益，影响了国家决策的战略性、正确性和前瞻性，损害了社会公正与人民利益，增添了国家的经济和政治风险。尤其要高度关注部门利益法定化。依法行政本是社会主义法治和现代化建设的必然要求，但是一些政府机构广泛存在着借立法来谋取、巩固部门利益的现象。如通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。有些政府部门利用本部门的资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，获得相应的机构设置权和财权，将部门意志上升为国家意志，或将国家意志歪曲为部门意志，以部门利益取代国家利益，借维护国家利益之名，行谋取部门利益之实，使部门利益出现比较严重的国家化倾向。有时中央几个部门的利益经反复协商取得了一致，但却给地方和群众办事加大了过高的成本，使法规变得不可行。因此，立法工作要按照立法法的要求，进一步民主化、公开化，要让地方直接参与。起草法律草案尽量由地位超脱的机构进行。同时，要依法提高法律法规草案的审议质量，使公布的法律法规真正代表最广大人民的根本利益，真正为构建社会主义和谐社会服务。

　　（作者为国家环境咨询委员、全国人大环境与资源保护委员会法案室主任）

(责任编辑：梅智敏)