省级党委新模式

　　本报记者 马昌博 赵 蕾

　　中国现任的省委副书记们正面临一场“对折式”的削减改革，与经济改革不同的是，几个非发达省份成为这项举措的先行者。

　　至10月31日止，在过去的一个星期中，有6个省份的省级党委完成了换届，这也是中共十六届六中全会之后，省级党委正式换届的开始。

　　其中，辽宁、河南、安徽、山西的省级党委都实现了“一正二副”模式，即省委书记一名，副书记两名，其中一人兼任省长，另一人作为专职副书记负责党务，副书记人数相对其他省份减少一半。

　　而最早开始换届的西藏和新疆两个少数民族省份则变为“一正四副”——在上一届，西藏有7个副书记，新疆则有6人——两地现有副书记中，少数民族和汉族副书记各有两人，其中新疆的副书记按惯例包括了新疆生产建设兵团政委。

　　就已公布的数据看，此次“减副”中，各省乡镇党委精简的副书记都以几千计，在湖南，精减乡镇副书记职数5600余个，相对较少的陕西亦有2000余人；而县级党委副书记各省精简数多在200人左右，地市级多在40人左右，省级一般由4人减为2人，少数民族省份则由6－7人减为4人。

　　“减副”之后，由副书记分工负责变为常委分工负责，实现十六届四中全会“实行常委分工负责”的要求。而惟一的专职副书记则专司党务，并协助书记处理日常事务。

　　此前，在2004年召开的中共十六届四中全会上通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出要“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”。

　　从今年初开始，官方就释放出“减副”信号，最早透露信号的是省一级，今年4月，河北、安徽、福建、宁夏、海南等五个省区副书记职数已减少到3人，且五省区的副书记格局完全一致：一位兼任省长，一位分管党务，一位则兼任纪委书记。

　　而当月下发的有关文件也强调：省级党委常委职数一般为11－13人，西藏、青海、新疆可以14－15人；减少副书记职数，除兼任政府正职的副书记之外，一般可设1名专职副书记；扩大党政领导交叉任职，党委常委和政府副职可交叉任职2－3名；同时规范任职年龄，省委书记、政府正职副书记为65岁，纪委书记为63岁�熎渌�为60岁，但在提名上述三类任职人员时，如果年龄分别已经是63、61、58，则一般不列入提拔行列。另外，还要求换届时要达到省级党委班子中50岁以下的要有3名，45岁左右的要1名。

　　就在省级党委显出端倪之时，包括河南、安徽、江苏等地的县乡党委换届已开始按照“一正二副”模式开始，地市级也迅速采用此模式，在陕西铜川，4月底时该市党委副书记已减至二人。

　　此后不久，辽宁、重庆两省市的省级副书记因调任亦变为两人，虽非正式换届，但由市县“减副”模式观察，除少数民族省份外的省级党委副书记已被认为即将顺延减为两人。直至10月26日辽宁省委正式换届，省级党委“一正二副”模式由此登场。

　　副书记职数过多的问题

　　此次地方四级党委大规模“减副”被认为将改革党委决策体制，规避副书记过多造成的职能重叠弊端。

　　中国共产党建政后，沿袭前苏联体制，各地方党委不仅有副书记，包括书记亦有第一、第二之分。

　　“书记好多个，副书记好多个，下面才是党委常委、委员。”中共中央党校教授王贵秀说，这种设置在改革开放初期亦有存在，直至中共十三大删除了党章中关于第一书记的规定，地方党委书记只有一个，但副书记数量仍然众多。

　　以一个地级市为例，会有副书记4到5人，他们都是市委常委，而常委一般有9－11人。按程序，对重大问题，都是先上书记办公会讨论，后提交常委会决定，而众多的副书记使得书记办公会这一议事机构代替常委会成为决策机构。

　　比如讨论干部任用，书记办公会上包括书记和副书记已有五六个常委，加上列席的组织部长和市委秘书长两个常委等，共有七八人，早已超过常委半数。

　　“剩下最多4个常委，就算在常委会上全反对也没用。”西部某省的一位市委副书记接受本报记者采访时说，“而且常委往往调动频繁，经常不足。”这样只要在书记办公会上定了的事，按照少数服从多数的原则拿到常委会上再讨论时几乎都能通过，“常委会被虚置”。

　　如此之下，一个市委书记要通过某项决策，只需说服几个副书记即可，而不必顾虑其他常委意见，这与“集体领导”原则显然相悖。

　　除决策弊端外，副书记过多造成的职责重叠则直接影响实际运作。4－5个市委副书记中，一般由一人兼任市长，一人负责党务，一人分管经济，一人兼任纪委书记，另或有其他诸如主管政法、文卫等的副书记一人；而政府方面，又各有分管副市长5－7人。由此造成党政分工不清，工作权限和职责重叠。

　　例如，分管文教的副市长在决策时因涉及文化意识形态，要同市委方面的相关部长沟通，同时还要向主管副书记汇报。“但三个人之间的合作关系不是通过制度，而是依靠各自的个人关系和政治品德，一旦其中有人权力欲望强烈的话，合作就会打破，开始扯皮。”一位曾任文教卫生主管副市长的地方官员说。

　　而更尴尬的是主管经济的副书记，按规定党管经济主要是统揽经济发展战略和目标等“大局”，但是对地方政府来说并无多少宏观经济战略需要经常性的决定。而政府方面又有分管工业、农业、旅游等的副市长，“这就要看管经济的副书记的个人秉性，要么被‘挂起来’，要么参与具体事务，做和副市长一样的工作。”那位市委副书记说。

　　但参与具体事务时主管经济的副书记又无法直接调动资源，“从党内法理上讲，副书记可以领导副市长，但实际难以履行：首先二者行政级别平行，其次从抓经济的资源讲，副书记不如副市长。有些项目副书记很用心，但主管副市长不配合就无法调动资金。”该市委副书记说。

　　而对分管工、农等经济口的副市长们来说，某个举措除向市长汇报外，还要向主管经济的副书记汇报，重大事务还要向市委书记汇报，需层层同意。另外尴尬的是，其他副书记一方面和市长同是党内副书记，一方面行政级别上又低于市长，“主管副市长工作能力不强，市长就会抓市委这边的主管副书记用。”如此三者关系更牵扯不清，有问题亦难以追究责任。

　　“减副”后的期望

　　其实，中央高层在多年前就已经意识到这一问题，曾在中组部任职的一位官员接受本报记者采访时表示，1993年换届的时候就在减少领导职数，1998年换届时，此动议也被提出来，地方减少了20％，党委书记兼人大主任体制，又减少了一部分副职。

　　这位官员形容，其实，职数是一步步多起来的，1988年换届时，东部某省有正副书记3人，10个常委，后来逐步地，正副书记增加到了7人，常委增加到16人。

　　“这里面情况复杂，客观上来一个工作，来一个人，是一步步膨胀起来的，有的时候是为了照顾平衡。”

　　此前曾有高级官员向中央提出“高度兼职”的建议，建议认为，党委、人大、政协领导可互相兼职，专职干部要少，兼职要多，提建议者认为，这样有利于干部的成长，什么事情都自己独立地去做，能力就提高了。

　　这一建议还提出，省长可以兼政协主席，但中央最后没有采纳，只采纳了省委书记兼人大主任。此后，四中全会，则在中央层面上确定了改革方向。

　　而现在，地方各级党委实现“一正二副”后，实际运作中减少了副书记这一领导层，改变党委副书记和政府副职之间的权限和职责重叠。

　　同样以地级市为例，书记办公会的成员将无法占到常委多数，从而回归其“议事”的本职定位。另外的预期是，在只有一个专职副书记的情况下，取消书记办公会，这样书记在通过自己的提议时要直接面对常委会，“这时就不是过去说服几个副书记的问题，而要做至少一半以上常委的工作。”上述市委副书记说。

　　另外，相对于过去副书记的宏观领导，常委基本都为某部门“一把手”，“组织部长有组织部，宣传部长有宣传部，都有条件直接执行常委会的决定。”

　　中央党校党建部主任王长江认为，改善决策体制需要一系列配套的改革，“不单单是减少副书记职数”。

　　部分纪委书记退出副书记序列

　　值得注意的是，“一正二副”模式中，以前兼任党委副书记的纪委书记亦在被“减”之列。

　　纪委书记同时兼任同级党委的副书记，以提高司职反腐工作的纪委书记的权重，被称为“曹克明模式”，曹克明曾主办无锡非法集资案，在纪委系统内部知名度甚高，此次换届表明，“曹克明模式”在一定程度上被调整。

　　其中最典型的是辽宁：之前辽宁省委副书记是省长张文岳和纪委书记王唯众二人，换届后，副书记变为张文岳和骆琳，而61岁的王唯众不再兼任副书记，成为专职省纪委书记，在除正副省委书记外的常委中排名第一。

　　事实上，从今年1月份开始，新任命的省纪委书记便不再担任省委副书记，而是省委常委。上述完成换届的另5个省份中，纪委书记亦都由常委担任，在除正副省委书记外的常委中排3－8名不等。

　　有观点担心这使得纪委地位下降，不利于反腐。但清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明说，如果纪委能够有足够的独立性和权力，即使是党委委员担任纪委书记也可把工作做好。

　　地方官员亦乐于看到这一变化的积极意义，“纪委办案时，如果纪委书记提出的意见在纪委常委会上无法通过，就不能像过去那样拿出党委副书记的招牌，这可以保证纪委常委会的独立性，而不是纪委书记一个人说了算。”上述西部省份的市委副书记说。

(责任编辑：王伟)