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“12万自行申报”：税改走向何方？ www.thebeijingnews.com · 2006-11-19 0:18:48·来源： 新京报
本报时事访谈员 陈宝成 北京报道第90期
访谈动机
日前，国家税务总局发布《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》（以下简称《办法》），根据该《办法》，从今年起，年收入超过12万元、在两处以上地方取得薪金等五类情形须向税务部门自行申报纳税。有媒体对此评论，“中国正在迈向新纳税时代；年入12万以上的国人，成为旧体制向新制度转轨的尴尬群体”。12万的标准合理吗？中国的税制改革将去往何方？围绕个税自行申报与税制改革，我们走访了有关专家。施正文
中国政法大学财税金融法研究所副所长教授、中国财税法研究会理事、世界税法学会理事李炜光
天津财经大学财政学科首席教授中国财税法研究会理事、世界税法学会理事
制图/丁华勇赵斌
“代扣代缴”容易导致反向调节
新京报：能否介绍一下《办法》出台的背景？
施正文
：去年我国修订了《个人所得税法》及其《实施条例》。新法第八条规定，“个人所得超过国务院规定数额的，在两处以上取得工资、薪金所得或者没有扣缴义务人的，以及具有国务院规定的其他情形的，纳税义务人应当按照国家规定办理纳税申报。”修订后的《实施条例》第三十六条具体规定了五种自行申报的情形，并授权国家税务总局制定管理办法。国家税务总局根据授权出台《个人所得税自行申报办法（试行）》，是贯彻个人所得税法及实施条例的必然要求。
目前我国不同人群收入差距过大，原因之一是对高收入者的税收征管不力。代扣代缴的前提是扣缴义务人掌握纳税义务人的具体收入，从实际来看，通过这种方式扣缴的纳税义务人往往收入比较低；而高收入者的收入呈现来源多、分散、隐蔽等特点，对他们的所有收入实行代扣代缴，在现实中往往很难做到。按照代扣代缴模式加强个税征管，容易起到反向调节作用，即工薪阶层缴纳的税赋越来越多。为发挥个税对高收入者的调节作用，把高收入者的稅征到手，有必要进一步强化自行申报。
更加严格地控制税源
新京报：《办法》的出台，是否意味着对高收入人群个税征收的方式进行变革？这种变化会带来怎样的影响？
李炜光
：这次个税改革最明显的变化，一是强化自行申报制度，二是实行双向申报，说通俗了就是给钱的和拿钱的都得申报。随着经济的发展，人们的收入水平在提高，收入来源多样化，税收征管面临的情况越来越复杂，特别是一些富人，“为富不露”、“为富不税”，这样，原来规定只在一个单位代扣代缴显然不适应形势需要了，这就有了强化高收入者的纳税行为的个税新制度出台。
应该说，新制度的规定是十分严格甚至十分严厉的。纳税人和扣缴义务人都必须办理全员全额扣缴申报，客观上形成了高收入者的双重申报，形成对纳税人的交叉监管，堵塞了税收征管中的一些漏洞。税务机构可以较准确地获知个人收入信息的渠道，对税源的控制比以前会有明显增强，纳税人（特别是富人阶层）偷逃税的机会减少，难度增大。这就有利于强化对高收入者的税收调节力度，个税征收的“老大难”问题———“富人”逃税和轻税收负担的现象，将得到一定的遏制。
新办法出台，在一定程度上可以推动我国个人所得税税制从分类税制向综合与分类结合税制过渡，从这个意义上说是一个积极的变化。但叫我看合理完善的税制本来就应该是这样子，或者说应该更完善合理。富者多纳税，穷人少纳税，甚至不纳税，所得税的精髓就体现在这里———公平。
税务师阶层必将壮大
新京报：与代扣代缴不同，自行申报拉近了纳税人与税务机关的直接联系。这对纳税人心理会有怎样的影响？
施正文
：扣缴方式最大的问题在于不利于培养纳税人意识。在扣缴方式下，人们拿的是税后的工资，只是关心自己最终拿到多少钱，而根本不关心自己被扣缴了多少税、扣缴是否正确；至于将来这些税款怎么使用，他就更加不关心了。因为没有直接和税务局打交道，没有亲自计算自己纳了多少税，所以真正承担税款的纳税义务人实际上没有直接参加到税收法律关系中来。这就不利于保护纳税人权利，不利于提高纳税人意识。
中国目前实行的主要是以商品税为主体的间接税制，个人好像只是消费者，企业好像是交税者，但实际上，企业将税款转嫁到消费者身上，真正的纳税人仍然是作为消费者的个人；但在间接税制下，消费者又感觉自己没有纳税。这是很尴尬的。随着个人所得税收入的快速增加，我国税制中的直接税比重将迅速提升，如果再实行自行申报，则可以在较大程度上使纳税人能够直接参与到税收法律关系中来，更好地行使和维护纳税人权利，培养纳税意识。
新京报：纳税人与税务官直接打交道，理论上听起来很美，但是否对纳税人有些勉为其难？
施正文
：纳税人直接和税务机关打交道，会对纳税人提出更高的要求，比如要更加关注税，关注税法。但税法知识专业门槛很高，每个人不可能都对税法很精通，这就如同人们可以了解一些医学常识、法律常识，而不必人人都成为医师、律师一样。
所以税收代理市场发展的前景是比较乐观的，作为中介代理机构的律师和税务师阶层的壮大就是必然趋势。国外很多发达国家都是由律师、会计师和税务师代理纳税人来办理有关事项的。比如美国有接近一亿的纳税人，但很少有人亲自去税务部门交税，大部分都委托律师和会计师代为办理。
12万：一个粗略计算出来的数字
新京报：《办法》最受关注内容之一的是年所得12万元以上的纳税人，应当按规定纳税申报。这个12万元的规定是怎么计算出来的？
李炜光
：这个问题应当由制度的设计者来回答，不过在我看来，这可能是个粗略计算出来的数字，目的是让税务部门有一个查询依据。制度的设计者大概认为这大体符合目前中国城市居民的平均收入水平。一个月一万元，加起来12万元，应该是这样吧？
根据比较普遍接受的看法，所谓高收入者，应该是人均收入的10倍。据北京统计局公布的数字，2005年北京城市居民人均可支配收入为8800多元，这样看，12万元的“富人标准”也还不大离谱。前些时候我国规定名表征收消费税，也是以一万元为标准，一万元以上的才征收，那也是个估算出来的数字，大体符合社会实际情况而已，并不是非常严格。
新京报：在全国经济发展水平存在明显差距的情况下，统一按照这个数字规定是否真正能起作用？
李炜光
：谨慎地说可以。
我国税收征管水平一直没有得到有效的改善，税收监控历来很弱，各地情况千差万别，但总起来看实施后情况会稍好一点。当然，税收征管是个很复杂的事情，也不能把所有希望都寄托在这一个制度上。
我国目前城乡差距、东西部差距仍然相当大，一个人月收入2000元在北京就能解决温饱问题，但在西部一些地方就可以成为高收入者，实行全国统一的税法，北京的穷人缴的税可能比农村的富人要多得多。我国个人所得税属于中央和地方共享税种，如果允许地方拥有一定的调整空间和一定的浮动范围，比如根据价格指数调整，建立个人所得税应税收入、级距、费用扣除等与价格指数（通货膨胀）之间的联动机制和弹性空间，每年由地方根据当地的经济增长情况作出相应的调整，可能更符合我国地区差异大的现实情况。
但这样做好像也有问题。
如果由各地自行决定征税标准，每个人当然希望按照高收入地区的标准缴税，又难以阻止跨省区的收入支付行为，还是会导致新的不公平。要根本解决这个问题，没有更好的办法，只有随着经济、社会的发展，在基本消除了地区差距以后才有可能。
加强对高收入阶层的税收监控
新京报：这个规定是否需要进一步细化？
李炜光
：像北京、上海、广州这些特大城市居民个人收入的平均水平肯定要高些。年收入12万元，在北京也就是大体相当于一个白领阶层人士的年收入水平，算不上“高收入者”。我国征收个税是以个人为单位而不是以家庭为单位征收的，假如一个家庭，其余成员都没有工作，只有一个人工作，即使他年薪在12万元以上，生活可能依然不富裕。反之，假如一个家庭每个人都工作，每个人的收入都接近但不到12万元，他们不用申报，但是，他们的家庭收入总和可能是多个12万元。
目前真正的高收入者实际上是那些垄断行业的中高层管理人员，那些获取暴利的房地产老板、煤老板，还有那些靠贪污受贿发财的腐败官员，他们或不想“自行申报”，或不敢“自行申报”，税务部门能确保把他们的税征上来吗？毕竟监控不可能无处不在。
新京报：还需要哪些配套措施？
李炜光
：个税关键是控制税源，每个纳税人有多少收入来源，都归总在一个账户里。
根本的办法是实行金融实名制，建立个人收入的信用化体系，推广信用证和个人支票制度，建立对个人收入、支出的结算信息系统。在这个前提下，将纳税人所有的收入都归并在一个身份证号码下面———或者是一个单独的纳税人编码，他从事各种活动的收入，如不动产获得的收益、继承遗产的收益、银行利息收入、工资薪金收入等所有金融方面的信息，都必须填写该代码。这些信息从各部门（福利部门、银行、海关、公司、企业雇主等处）汇集到税务部门，通过计算机网络进行集中处理，“综合”成为个人所得税的计税依据。
此外，还要构建调节收入分配的一揽子税收体系，包括社会保障税或缴费、个人财产税、遗产与赠与税、资本利得税以及福利税等。
税制转换已经开题
新京报：这次个税自行申报的范围还是以高收入人群为主，今后有没有可能推而广之到所有纳税人呢？
施正文
：中国的个人所得税制也面临向现代个人所得税制转化的问题。国际通行的个人所得税制主要有两种模式：一是分类所得税制：按照所得来源的不同分别课税，适用不同税率，扣除数额也不一样。二是综合所得税制：把各种所得混在一起，适用累进税率综合扣除。从目前来看，不仅仅是发达国家，而且包括非洲一些发展中国家，都实行综合税制，因为这更加有利于调节收入差距，实现税收公平合理。所以综合申报个人所得税不必然和经济发展程度在一起。
一般来说，分类税制实行源泉扣缴征收方式，综合税制则实行自行申报方式。
我们可能不会一下子过渡到综合税制，但要通过综合与分类相结合的过渡最终走向综合税制。以高收入群体为试点，以后应该逐步扩大到所有纳税人都采用自行申报方式纳税，这是一个发展趋势，目前的做法是为将来的税制转换提供经验和过渡，算是一个开题。
纳税人公益诉讼制度呼之欲出
新京报：公民纳税，为的是购买国家提供的公共产品和公共服务。随着自行申报的进一步落实，纳税人意识的觉醒，人们对政府用税的关注也会增长。这种情况下，政府该如何在用好税的同时接受纳税人的监督？
施正文
：总的原则来说，政府用税应更多转向公共服务、公共产品方面，实现基本公共服务均等化，最大程度满足纳税人最基本的需要，而不能打着“公共利益”的旗号，将税金用于部门利益甚至公权私用。在国家机关之间、中央与地方之间、政府不同的发展事业之间，税款要有合理、公平、均衡的分配布局。政府采购应该公平、公正、公开、透明，使采购更加合理、节约。政府投资，应该更加倾斜于基础设施、高新产业，实现决策科学化、民主化、透明化，加强对这些方面的问责机制建设，可以逐步设立完善听证、专家咨询等程序。
从政府外部来看，要加强人大对政府预算案的监督，改进人大的会议制度，从而更加便于加强对政府收支的监督。此外还要发挥审计机关的作用。审计部门应该站在纳税人的立场，而不是站在用税人立场监督用税人财政财务收支。现在的审计监督，只能监督本级政府的各个部门和下级政府，而不能监督本级政府以及其他国家机关；审计机构的设置不是垂直，容易受到地方政府的制约，其中立性、权威性、独立性有待增强。
此外就是引入纳税人的公益诉讼制度。所谓纳税人公益诉讼制度，就是公民以纳税人的身份对政府支出的违法行为、征税中的不公平行为等向法院提起诉讼。日本、美国等国都有这项制度，而且发挥了重要作用。为了更好地实现宪法规定的纳税人监督权利，我们应建立此制度，从而更好地监督国家机关为纳税人服务。
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